12月5日公布的环评报告结论为，厦门市海沧南部空间狭小，区域空间布局存在冲突，厦门市在海沧南部的规划应该在“石化工业区”和“城市次中心”之间确定一个首要的发展方向。

其隐含的结论为：厦门化工工业区毗邻海沧新市区是不合理的，要么搬迁那个巨型化工厂，要么搬迁居民、停止建设“城市次中心”，两者选其一。

这个报告让人感到安慰，但无法让厦门市民觉得安全，因为关键问题很可能不在于报告怎么说，而在于人们怎么用。人们对它期望甚殷，却是芳心错许，在目前的法律体系下，这份环评报告有从娘胎里带来的先天不足，并无决定乾坤的力量，尽管这是厦门市民和环保官员经艰苦努力才争来的机会。

 厦门PX项目（对二甲苯）于2006年11月正式开工，原计划于2008年投产，届时将形成年产80万吨对二甲苯的产能，有望每年创造800亿元的产值。

今年3月，105名全国政协委员呼吁该项目迁址，他们认为， “对二甲苯”属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高的致畸率，有特别重大的安全性隐患，因此PX工厂一般不能靠近城市，至少要远离城市100公里。

而这个PX项目位于人群密集的厦门海沧区，距拥有5000名学生的厦门外国语学校和北师大厦门海沧附属学校仅4公里。项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5公里。许多科学家认为，PX项目一旦发生极端事故，或者是危及该项目安全的自然灾害，如台风、地震、海啸发生，导致危险化学品外泄，厦门本岛的上百万居民只有通过两座桥可以逃生，可能会有重大伤亡。

2007年5月，厦门市数千市民上街游行，反对这一项目，厦门市政府宣布暂缓建设。但没有任何权威部门对此发表意见。

重大转机发生在6月7日，一向敢言的国家环保总局副局长潘岳对新闻界通报，环保总局将立即对厦门市全区域进行规划环评。潘岳说，厦门海沧PX项目所在的海沧-嵩屿地区已形成化工石化工业区，但该区域还在规划建设以居住为主要功能的海沧新城，使PX项目位于居民区附近，变成了高风险项目。

潘岳说，希望厦门市政府参考规划环评结论对现有规划进行合理调整，尽可能改变现有化工区紧邻居民区的局面。

潘岳表态之后，厦门市政府发言人说，海沧ＰＸ项目的建设与否，要根据区域环评的结论才能进行决策。

 今年7月，厦门市政府选定中国环境科学研究院作为环评中介单位。一位不愿具名的内部人士告诉笔者，厦门市对环科院施加压力，以两岸关系为理由希望环评报告结论有利于工程复建。压力下，环科院仍做了比较客观中立的报告，但报告用语做了修改，虽然结论还是明确提出厦门市规划不合理，但用词较隐晦。

我想这也是让媒体做出错误判断的原因，比如《财经》杂志12月5日的报道，因报告中一句“从单一项目的环境风险看，已审批的石化建设项目的环境风险均在可接受程度。” 就得出结论说“环评结论认为项目的环境风险均在可接受程度”。

如果对环评制度做一下了解就会知道，“从单一项目的环境风险看”是指目前通用的“项目环评”制度，即对单个项目而不是整体规划做出环境影响评价。根据《建设项目环评条例》，单个项目的审查标准仅是项目本身是否符合环保标准，难以对项目所在区域的生态环境承载力和发展目标做出准确评估。打个比方说，如果厦门PX建在西北荒原，将是一个技术先进的好项目，但如果建在厦门，就可能是一场灾难。所以人们要求它“搬迁”，而不是取消。

但环评报告说了什么似乎并不重要，重要的是，厦门人所盼望的那份规划环评报告，到底有多大力量？

简单说来，它没什么力量，只是一个摆设。在现有的法律框架内，和公众熟悉的项目环评不一样，“规划环评”作为规划的一部分，不归环保部门审批，而是归地方政府和规划主管部门审批。

2003年颁布的《环评法》并没有明确哪些规划要编制环评报告书；即使需要编制规划环评，也没有规定审查程序；即使审查，也不是由环保部门，而是由规划审批部门执行。也就是说，厦门市的原规划不需要做环评；即使做了，审批时也未必审查环评报告；即使审查，也是取决于地方政府和行业主管部门，而不是环保部门。这就是厦门能同时把海沧规划作为“石化工业区”和“生活居住区”的原因。

因此，规划环评没有能不能“通过”的问题，就看有关部门如何看待这份报告。虽然厦门市政府发言人说海沧ＰＸ项目的建设与否，要根据区域环评的结论才能进行决策，但没有任何法律禁止他们对这份报告阳奉阴违。

另外，从严格的法律意义上来说，甚至环保总局要求对厦门进行规划环评都是越界的，它只是尊重了民意，却没有法律依据。

很多迹象表明，投资方与当地政府决心复建，也有更多迹象表明，许多厦市民强烈反对这一项目。厦门项目是否复建，它取决于力量的对比，而与这份规划环评报告没有关系——即使它复建是打着这份报告的旗号。没有立法支持的规划环评报告就像一个金光闪闪的奖杯，人们仰望着它，却忽略了一点：它并无决定胜败的力量，它只是作为胜利的象征，谁胜了，它委身于谁。
 

刘鉴强，北京记者，伯克利加州大学访问学者

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