通向和谐环境之路
马军
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中共中央在2006年10月11日通过的《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将实现社会和谐提升到统揽全局的战略高度。作为构建和谐社会的一个重要方面，《决定》提出要“加强环境治理保护，促进人与自然相和谐”，并且要“以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，加快建设资源节约型、环境友好型社会。”为实现这一战略构想，《决定》提出要从制度上保证实现社会的公平正义，进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与”，这对今后推动环境保护中的公众参与有着深远的意义。
正如《决定》中提出的，我们的社会面临着一系列影响社会和谐的矛盾，其中人口资源环境的压力不断加大是一个非常突出的问题。在大规模的工业化和城市化过程中，我们的污染排放持续增长，有毒有害物质大量释放，远远超过了环境容量；我们有限的资源正在被迅速消耗；公共健康正遭受环境污染的严重危害，三分之一的城市人口呼吸着严重污染的空气，全国有3亿多农村人口饮用水不安全，五分之一的重点城市饮用水源地水质不达标。
面对资源扩张型发展带来的环境破坏和健康影响，一些人认为这是某一发展阶段的正常现象，甚至提出为了人的利益只有牺牲环境。然而，人的利益与环境是无法截然分开的。污染排放、资源耗竭和破坏性开发，正在危害人的利益，引发大量的社会矛盾，而这样的矛盾已经开始影响社会稳定。2002年以来环保部门收到的环境投诉以每年30%的速度上升，2004年达到了60多万件，而环境污染引发的群体性事件也在以年均29%的速度递增。很显然，没有人与自然的和谐，连基本的社会稳定都会受到影响，更不要说构建和谐社会。
当前，越来越多的人意识到，中国面临的环境问题，源于我们的经济发展和环境保护严重失衡，我们在决策中过分偏向了发展，而忽视了环境保护。基于这样的认识，中央在近年来提出科学发展观，力图改变当前以GDP增长为中心的发展模式，实现平衡发展，实现可持续发展。但在实践中，地方政府常常未能找到发展和保护的平衡点，重发展、轻保护的问题还没有得到解决，科学发展观还远没有落到实处。以环境指标的执行情况为例，虽然十一五规划首次将节能减排定为具有法律约束性的硬指标，但2006年上半年的统计显示，能耗和污染排放量不降反升。
显然，要真正达成发展与保护的平衡，仅靠政府部门进行政策设计和指标分解是不够的，仅有可持续发展的理念也是不够的。应该认识到，由于开发项目能够为某些权力部门和个人带来短期的、直接的经济利益，而环境保护却更多的为了避免长期的危害，更多的是要保护弱势群体的利益，因此决策者常常偏向发展而不是保护，而环境执法常常是软弱无力，甚至形成违法成本低，守法成本高的怪现象。要想改变当前的局面，就必须引入新的制度安排，让更多的利益群体可以参与决策过程。
而《决定》正是从制度的层面，阐述了公众参与对于构建和谐社会的重要性。《决定》指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”，进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”
《决定》提出的有序参与，是政府、企业和公众利益的结合点，可以成为各社会阶层加入环境保护工作的共识。首先要保护环境就必须要引入公众参与，只有让各个利益群体知情参与，让不同的利益群体去保护他们自身的环境权益，这样也就能最终保护环境的利益；同时这样的公众参与需要在法治的基础上有序进行，因为我们的社会缺乏公众参与的历史传统，各方面对如何组织和开展公众参与还缺乏经验；与此同时，如《规定》所指出的，我们正在经历“空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题”，社会的弹性还不够强，而社会陷入混乱无助于环境问题的解决，无助于实现可持续发展。
有序参与的提出并不是偶然的，而是建立在中国近年来在公众参与方面所取得实质性进步的基础上的。特别值得一提的是，环保领域的公众参与，为推动有序参与提供了宝贵的经验。从《环境影响评价法》第一次做出“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”的原则规定，到环保总局《公众参与环境影响评价暂行办法》对环评过程中信息公开的细化要求，可以说，环境保护领域的公众参与，已经有了政策和法律基础。而环评公开听证的初步实践，以及众多环保团体积极参与环境立法和环境影响评价的有益尝试，表明公众有意愿合法、理性、有序地参加到环境事项的管理中。
通过近年来环境保护领域的公众参与实践，我们可以看出，由于各方面条件的限制，全面的公众参与条件尚不成熟，但我们可以从环境信息公开做起。首先，环境信息公开是公众参与的前提条件。试想，公众不了解环境信息，不能获取环境问题的数据，如何能判断何时需要参与？又如何能有效地参与？另一方面，环境信息公开的政策和法规基础更加完善，近年来，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》的指导下，依据国家环保总局各项规章，环境信息公开已经取得了相当的进展，可以说，我们的社会完全能够适应更大力度的环境信息公开。
《决定》对信息公开特别是环境信息公开提出了一些具体要求。在谈到建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能时，《决定》强调要“推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。”同时提出应该拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。在谈到完善环境保护法律法规和管理体系时，特别提出要“加强环境监测，定期公布环境状况信息。”
公众参与主要是通过赋予公众知情权、参与权和司法救济权，让不同的利益群体了解每一个决策背后的环境影响和社会影响，进而通过参与的程序，将自己的关切传达给决策者；当参与权利不能满足的情况下，可以提出申诉。有人担心，公众的广泛参与会拖延决策过程，加大管理成本，影响经济发展。而事实上，信息沟通、平等对话、寻求妥协，有助于将项目中的外部不经济性内部化，有助于创造公平的市场环境。公众参与将会改变项目的成本效益分析，不利于只重开源的粗放型的开发项目，而有利于立足节能降耗、需求管理的集约型项目，有助于促进服务业的发展，这将极大地推动经济增长方式的转变。
立足于中国社会经济发展的现实条件，我们正视经济发展和环境保护的巨大矛盾，理解我们必须在现实中作出艰难的权衡。但谁来作出选择？通过怎样的程序来作出选择？我们应该依据《决定》中关于扩大公民有序参与的要求，利用社会对环境问题的广泛共识，积极建立新型环境治理机制，让各个利益群体获得公开表达观点和利益诉求的平等机会。应该相信，充分知情的中国公众，不会选择严重损害自身健康和安全的发展模式，不会选择断送自己子孙后代赖以生存的资源环境的经济增长模式，他们的有序参与，是求得发展与保护平衡的必由之路。
马军2006年当选为《时代周刊》的“影响世界的100个人”，同时他的著作《中国水危机》（1999）被称为中国“第一次为环境发出的伟大号召”。他现在是公众与环境研究中心主任。他也是博信国际信息咨询公司（Sinosphere Corporation）的环境顾问。
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