界讨论环境埃利奥特•迪林格

京都和后京都：迷途指津

埃利奥特迪林格 — Wed, 08 Nov 2006 17:04:00 +0000

世界各国代表目前正云集内罗毕讨论气候变化的应对问题。 "中外对话"采访了埃利奥特• 迪林格，谈及了这次国际会议对中国的意义以及世界将期待怎样的后《京都议定书》协议来抗击全球变暖。

中外对话网（以下简称“中”）：从1997年以来，对气候变化的政治态度有了什么样的变化？

埃利奥特·迪林格（以下简称“迪”）：从1997年开始，在许多国家，对解决气候变化的政治上的扶持有了明显加大。一个主要原因是对于气候变化的科学认同已经有了进一步加深。科学家们现在一致认为，地球正在变暖，很大程度上是由于人类活动导致的温室气体排放量急剧增加。与此同时，越来越多的证据表明，全球变化的影响，诸如冰川融化、生态系统变化等，正比预期的来得更快。经济学家们还对气候变化的经济风险有了更深的理解。英国首席经济学家尼古拉斯·斯特恩爵士最近撰写的一份报告断定：减少排放的有力行动到2050年会消耗约全球GDP的1%，但是如果不采取行动，气候变化的影响会将全球GDP削减5%至20%。对于行动的政治扶持正在加大，但必须进一步加大，特别是在美国和主要新兴经济体，以便政府采取必要的行动来避免危险的气候变化。

中：《京都议定书》已经取得了什么成果？

迪：《京都议定书》规定从2008年到2012年期间，主要工业发达国家（不包括美国和澳大利亚）的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5．2%。这些政策中意义最重大的是欧盟的排放贸易机制，该机制限定了欧洲1．2万个发电站、工厂和其它设施的排放量。《京都议定书》还确立了清洁发展机制，该机制为发展中国家创造了机会，让它们通过参与遏制气候变化的国际努力而受益。然而，在2008年到2012年期间所要达到的减排只不过是长期减排目标的一小部分。

中：为什么中国没有根据《京都议定书》做出减排承诺？

迪：遏制气候变化的国际努力始于1992年的《联合国气候变化框架公约》。《框架公约》承认，不同的国家对气候变化承担不同的责任，处理气候变化的能力也各不相同。《框架公约》确立了“共同而有差别的责任”原则，并明确说明，发达国家在处理气候变化时应“带头”。因此，《京都议定书》谈判伊始，各方一致同意发达国家在《京都议定书》的第一承诺期制订减排目标，发展中国家也需采取更有力的行动，实现大幅减排，避免危险的气候变化。发达国家的许多人认为，发展中国家未来也应做出承诺，尽管其承诺可以有别于发达国家。

中：什么是清洁发展机制？

迪：清洁发展机制是根据《京都议定书》确立的，旨在让发达国家和发展中国家同时受益。按照清洁发展机制，发展中国家减少或避免温室气体排放的项目可以产生“信用额度”，这些“额度”能够向发达国家出售，以帮助它们实现《京都议定书》中的目标。这使发达国家受益，因为这允许它们能以较低的成本达标。它同时也使发展中国家受益，因为可以吸引到促成可持续发展的投资和技术。

中：到目前为止，中国从中的收益情况如何？

迪：中国目前拥有的清洁发展机制项目比任何国家都多。到2012年，这些项目预计可生产出3．95亿吨的减排额度，其价值近30亿美元。这些项目包括扩大风力、水力、生物量能，提高能效，推广森林再造和改进型农业作业，获得填埋垃圾气和氢氟碳化物（工业废气）。风力项目比其它任何项目都多。然而，减少氢氟碳化物排放的项目，已产生为数最多的信用额度（超过中国清洁发展机制信用额度的70%）。

中：排放的“历史责任”意味着什么？

迪：气候变化是由大气层中温室气候的不断聚集而引起的。排放的温室气体长期滞留在大气层中。例如，最常见的温室气体二氧化碳会在大气层中滞留一个世纪。因此，一个国家对气候变化的“贡献”，反映的不仅是它现在的排放量，也是它在许多年中累积的排放量。例如，从1850年到2000年，美国制造了全球二氧化碳排放量的30%，而中国只制造了7%。据估算，发展中国家累积的排放量在2065年左右将与发达国家的排放量持平。

中：为什么美国和其它发达国家的许多人都认为，中国和主要新兴国家也必须对气候变化做出承诺？

迪：为避免危险的气候变化，全球温室气体排放必须在本世纪减少60%到80%。尽管历史上的发达国家对排放负有主要责任，发展中国家的排放量也在迅速增加，而且在一、二十年内会超过发达国家。如果只是由发达国家采取行动，排放总量就会继续增加，全球变暖的趋势也会加剧。结果是，发达国家未来将不愿意采取强有力的行动，除非主要发展中国家也做出一些承诺。

中：本月的内罗毕会议的意义何在？

迪：内罗毕会议是来自《联合国气候变化框架公约》189个缔约方代表的年度集会。在去年的蒙特利尔会议上，各国政府发起了双轨程序（一个在《京都议定书》框架下，另一个在《联合国气候变化框架条约》下），以考量未来国际努力的步骤。这些程序将在内罗毕会议期间得以继续，但不会得出任何结论。至少要到2008甚至更晚，才能得出关于未来承诺的主要决定。谈判各方还将在内罗毕会议上讨论其它事项，包括帮助各国适应气候变化影响所能采取的步骤。

中：我们有望在未来看到什么样的协议？

迪：在目前阶段，很难预言各国政府会针对未来气候承诺达成什么样的协议。为了做到行之有效，未来的协议必须通过所有的主要经济体落实到行动上，因为这些经济体占了温室气体排放量的绝大多数。然而，这些国家的情况千差万别。由此，促使采取行动的国际框架公约必须是灵活的，必须允许不同的国家根据自身的情况做出不同形式的承诺。与此同时，它也必须拥有足够的约束力，这样各国就能相信其它国家也在为全面努力贡献自己的力量。

中：什么因素可能会决定未来的协议？

迪：为了让各国采取强有力行动，它们必须对协议与国家目标相一致这点有信心。所有的国家都希望知道，协议不会阻碍它们的经济增长和发展。其它需考虑的重点包括减少贫困，加强能源安全以及将现代能源和交通设施提供给数百万不懂得享用它们的人们。各国政府希望未来的协议是经济划算的，能以尽可能低的花费实现减排。最后，只有在各方相信它是公平的时候才有可能出台。

中：什么是“亚太清洁发展与气候新伙伴计划”？

迪：亚太清洁发展与气候新伙伴计划（即APP）作为一个倡议，目的是推广可以帮助解决气候变化问题而又能满足发展需求的清洁技术。新伙伴计划由美国提议，成员还包括中国、印度、韩国、澳大利亚和日本五国。各国的私营部门代表也参加了该计划。计划共成立了8个工作小组，分别针对电力、水泥、钢和铝等不同部门制定行动计划。行动计划要求进行研究、信息交换和项目演示。

中：这与《京都议定书》有什么不同？

迪：新伙伴成员认为新伙伴计划是对《框架公约》和《京都议定书》的一个补充，而不是一个替代。主要区别在于，新伙伴计划没有法律约束。它的目的在于通过自愿行动，增进公共和私营部门之间的合作。其初衷并不是用来创建一个普通的政策框架。

中：那它有可能实现什么？

迪：新伙伴计划有望为气候努力做出重要贡献。科技是一个关键性因素，为了开发和展示部分最有助于减少温室气体排放的技术，还有许多工作要做。然而，类似新伙伴计划这样的努力只能是解决方案的一部分。经验表明，能够利用的技术并不总是被投放到市场上。为了刺激私营部门利用新技术，需要有政策出台。这就是为什么各国政府必须通过类似于《联合国气候变化框架公约》这样的论坛来达成政策框架的一致。新伙伴计划的成功还将严重依赖于所提供的资金的水平。在目前阶段，澳大利亚承诺了1亿美元，美国政府正从国会寻求5200万美元的资金。这些初步金额实在不多，而未来的资金来源也不确定。

埃利奥特• 迪林格r是Pew 全球气候变化中心的国际策略主任。作为一位经验丰富的环境新闻工作者，他曾为美国前总统比尔• 克林顿工作，担任总统副助理兼副新闻秘书。

巴厘岛路线图：通往一个约束性框架

埃利奥特迪林格 — Mon, 03 Dec 2007 16:56:00 +0000

新的全球气候协议将采取何种形式？中国将扮演什么样的角色？埃利奥特•迪林格写到，今年也许是一个关键的转折点。

在过去数年中，国际社会一直在努力促成各方面有效应对气候变化，2007年也许会是一个关键的转折点。从海利根达姆的八国集团首脑会议到悉尼的亚太经合组织峰会，从纽约的联合国高层会议到华盛顿的主要经济体会议，突然之间，气候变化已在全球范围内被纳入重要议程。12月在印度尼西亚，这种气候外交的爆发将达到顶点，其目标是绘出一张巴厘岛“路线图”，为达成一项新的全球协议指出一条道路。

这张路线图应该如何绘制呢？它将引领我们去往何方呢？今年举行的一连串峰会、对话和部长级会谈提出了很多意见，但是总体上并没有达成一致。甚至，最新的激烈争论已经暴露出，关于下一步方案各方面已经产生了根本的分歧和尖锐对立的观点。当政府参与巴厘岛会议的时候，他们面临的是一个岔道口，一条路通往永久的解决方案，另一条只能使希望破灭。

巴厘岛会议的关键问题是，新路线图是否能够使各国政府付诸行动，建立一个约束性的多边承诺。《京都议定书》为工业化国家设定了一个约束性排放目标，已经在此方向上迈出了一步。但是《京都议定书》无论在范围上还是在时间上都是有限的：美国和澳大利亚没有签署，其目标只包括全球三分之一的排放；并且它将于2012年期满。只有使世界的主要经济体都做出一定形式的承诺，下一阶段遏制气候变化的努力才会有效。

布什政府支持另一种观点，避开国际承诺。在此观点中，各国可以在减少全球排放问题上达成一致，建立一个“雄心勃勃”的长期目标。但是，每个国家将独立决定自己对实现这个共同目标所做出的贡献。这将不存在约束性的国际承诺。正因如此，这种方法不能为完成该任务而起到充分作用。

为什么国际承诺是必须的呢？因为如果没有国际承诺，各国就无法确信其他国家是否对全球努力做出了应有的那份贡献。而且没有这种信任，他们就不会实施这种政策并进行必要的投资来建立低碳经济。应对气候变化要付出一定的代价。从长远观点来看，减少气候变化的影响所带来的利益将远远超过这些代价。但是短期内，政府、企业和个人将更愿意承担这些代价，如果他们知道对方——和他们的竞争者——也在承担这些的话。

然而，虽然所有的主要经济体都需要做出约束性承诺，但是他们不需要采用相同的形式。世界主要经济体之间存在着巨大的差异。他们的人均排放量相差14倍，而人均收入相差18倍。各国采取不同的政策有效地应对气候变化，其方式与其它的国家优先权一致，国与国之间的政策种类也不同。2012年以后的气候框架必须适应不同国家的情况和策略。为了实现广泛的参与，它必须允许各国可以采取不同方式的承诺。

《京都议定书》的方法——整体经济排放目标加上排放贸易——应该作为气候框架的核心元素而保留下来。但不是所有的国家都准备接受整体经济目标。中国、印度和其他新兴经济体害怕这个约束性目标会把他们限制在特定的排放水平上而不考虑其经济后果，这样会过度限制他们的发展。从技术角度上讲，整体经济目标对一些国家来说也是无法实现的：接受一个约束性目标，一个国家必须能够获得其目前排放量可靠数据，并规划其未来排放，现在几乎没有一个发展中国家有能力做得到。

因此，还需要有其他的解决方法。一个可行的选择是基于政策的承诺。在此方法中，一个国家将承诺采取国家政策或一系列政策以缓和或减少其排放，而不被整体经济排放限制所约束。这就允许了各国在做出承诺时可以根据自己的特殊情况量体裁衣，并与其主要经济或发展目标相一致。例如，像中国这样的国家可以承诺全面实施其现有的能效目标、可再生能源目标和汽车燃料经济标准。热带雨林国家可以承诺减少森林砍伐。这种承诺应该是可信的、有约束性的，并有相应的机制保证其能够得到密切监督和执行。作为一种对实施的激励，各国被授予可交易的排放额度，以奖励其达到或超过政策承诺。

2012年以后的气候框架的另一个潜在元素是行业协议，各国政府共同承诺一系列目标、标准、或其他尺度，在一个给定的行业中减少排放。这种协议不但包括发达国家也包括发展中国家，特别是对后者来说，这种协议为经济承诺提供了一个实际的替代选择。在进行全球贸易的能源密集型工业中——该行业最容易受到碳限制的潜在竞争力影响——行业协议能够确保一个更公平的竞技场，从而帮助解决这种担心。

2012年以后的气候框架也可以包括对技术合作的承诺，不但能加速“突破”技术的发展，例如碳捕获和碳存储，还能通过解决金融、知识产权和其他阻止技术流向发展中国家的问题，确保技术得到更广泛地应用。最终，后2012框架必须在帮助穷人、脆弱国家适应气候变化的影响方面考虑得更多。优先考虑的问题包括，帮助各国发展全面的国家适应策略、并为最穷困和最脆弱的国家提供可靠的帮助，使其可以应对最紧迫的实施需要。

虽然2012年后的气候框架应对气候变化的努力必须允许各种各样的方法，但关键是它们能够被整合到一个共同的框架中来。如果各国独立决定其如何贡献，其合力充其量可能也不会太大。通过联合行动、以及进行一揽子谈判，各国做出的努力可能会更上一层楼。目标应该是达成一项综合协议，有足够的柔性以容纳各种各样的承诺，有足够的交互性以实现强有力的、可持续的努力。

为实现这个目标，巴厘岛会议将绘出什么样的路线图呢？至少在名义上，谈判已经在《京都议定书》的约束下进行了。2005年在蒙特利尔，《京都议定书》的签订国举行了一次会谈，以立下后2012年时期的新承诺。但是这些谈判只考虑了这些已经在《京都议定书》下制定了目标的国家的承诺。政治现实是，如果没有得到美国和主要新兴经济体的某些形式的承诺，这些国家中几乎没有任何一个国家会准备承担约束性的后2012承诺。换句话说，《京都议定书》在蒙特利尔确定的方针把自己引向了一条死胡同。巴厘岛路线图必须提供一个新的方向。

巴厘岛会议需要的是做出一项决议，在1992年的《联合国气候变化框架公约》下进行谈判（《京都议定书》是其附加协议）。《公约》包括所有《京都议定书》的缔约国以及美国、澳大利亚和其他国家。这些会谈应该平行于或包含《京都议定书》的会谈，目标是通过一揽子交易，在《公约》和《议定书》下建立新的承诺。那么，巴厘岛路线图应该在《公约》的领导下，并与《议定书》所约束的新的承诺相呼应，为建立新的激励和承诺制定一个过程和时间表，形成一个全面的后2012框架。

巴厘岛会议描绘出的这一路线图的前景，首先依赖于美国是否愿意参与会谈并做出承诺。只有美国参与进来，中国、印度和其他新兴经济体才会接受承诺的理念。然而，如果明确的目标是要美国做出承诺，那么要布什政府认可这样一张路线图似乎非常不现实。所以，开展正式谈判不太可能。可能最容易被接受的结果是，虽然其本身不是一个谈判，一旦政治上允许，一个新的公约过程有潜力成为一个实际的谈判。

抛开巴厘岛会议和布什政府，遥望未来，前景一片光明。在美国，支持强制实行温室气体排放限制的政治动力越来越强大。议会正在为建立强制性的配额贸易系统而认真努力着，该系统有望在2010年得到实施。一旦美国解决了其国内问题，它就会知道应该对国际社会做出什么承诺，同时，也将拥有强大的动力来帮助建立一个范围广阔的、有效的后2012框架。气候变化的全球政治将被彻底改变，届时一系列新的多边承诺将会实现。

今天，站在岔路口上，一些政府也许不会沿着承诺的道路前进。但是他们必须要抵制一种错觉，即另一条没有承诺的道路能够带来一个雄心勃勃的、持续的全球努力。就目前而言，宁可留在十字路口，也不要选择错误的路线。

埃利奥特·迪林格是皮尤（Pew）全球气候变化中心的国际策略主任。

首页图片由David Steve摄