界讨论环境陆恭蕙

香港：如何更顺畅地呼吸？

恭蕙陆 — Mon, 05 Mar 2007 15:49:00 +0000

香港不断恶化的空气污染平均每天造成4人死亡。陆恭蕙指出说，为改变这样的状况，香港应重点提高空气质量标准、提高能源效率和实施"绿港"政策。

在全球性的压力下，香港不断恶化的空气质量日益成为一个引人注目的话题。滚滚灰烟的照片登上了新闻杂志的封面，香港还是那个国际投资者向往的家园吗？这个质疑使香港的高层备感震惊。最近的调查显示，香港的空气质量已经成为市民最关注的事项；去年投资银行美林公司（Merill Lynch）警告说，恶劣的空气质量已经威胁到香港的长期竞争力。该银行指出，一些有良好训练的专业人士已经因为严重的污染离开香港，而且会有更多的人相继离去。

那么，香港的空气到底有多坏呢？

香港的地面空气质量经常低于当地政府的“空气质素指标” (AQOs)，甚至低于世界卫生组织(WHO)的“空气质量标准”。比如，2006年11月19日和20日的路边可吸入悬浮颗粒（即RSP，相当于PM10）至少超过世卫组织标准的300%。由于几百万香港人工作和生活在繁忙的道路附近，这就意味着这里的城市居民面临着巨大的健康风险。当地卫生专家的研究表明，路边污染已经相当严重，每年导致了9万人入院，2，800例夭折。

香港空气质量的下降也意味着能见度的急剧降低。根据香港观测站的数据，2004年，低能见度发生的时间占18%，这是历史上的最高纪录。

香港最成问题的污染物除了可吸入悬浮颗粒之外，还有臭氧和二氧化氮。但是这些污染的源头在哪里呢？

香港大部分的电力依靠燃煤发电，实际上，香港二氧化氮总排放量中的一半以及二氧化硫的92%都是因此造成的。大多数香港电厂没有进行烟道气脱硫，尽管它们都安装了设备，政府也要求所有的新增发电容量都应该使用天然气。

香港的道路也是世界上最繁忙的，每公里道路有差不多280辆车。这里的大部分车辆都是污染严重的超龄货车，很多穿梭于香港和珠三角之间。柴油商用车尽管只占车辆总数的23%，却造成了90%的RSP污染和80%的二氧化氮污染。双层柴油公共汽车和持续增长的私家车也加剧了道路拥塞和污染。

最近的研究表明，尽管船只的排放在总排放中只占很小一部分，但它们对九龙半岛的人口密集的中心地带有很大影响，集装箱货场就在这里，对公共健康有着巨大的影响。船只的燃料污染性很强，而这些货场都是24小时运转的。

但香港空气质量下降的原因不仅在于自身造成的本地严重空气污染，还在于珠三角的工业所产生的地区性烟尘污染。

中国珠三角地区迅速的工业化和城市化严重影响着香港的空气。珠三角相当于旧金山湾区的大小，尽管地理面积并不很大，但80年代，香港的轻工业生产转移到这里，香港资本成为中国强有力的出口产品生产的巨大支持。尽管中国现在还有其他的出口产业基地，但广东省仍然占据着全部出口额的30%。

发电、能源密集型产业以及迅速增长的车辆都是珠三角的主要排放源。尽管已经改造了一些，但广东省发电能力中的大部分仍然属于高污染、能效低的小规模电厂。供电短缺意味着一些工厂自己发电，烧的都是低质量燃料。尽管政府提出警告、罚款并强制越来越多的污染企业更新设备或搬迁，但珠三角的空气质量仍然很差。

一项大约十年前的地区排放明细显示，香港污染物质的80%是从珠三角越境过来的，只有20%是由香港当地排放的。这使得许多香港人感到，他们对污染无能为力，只靠自身的努力不足以扭转事态，这种观点已经削弱了控制污染的努力。

但是，最新的研究（将于2007年3月由思汇政策研究所出版）表明，如果仔细研究地方监察站点的数据，并将其和气象信息放在一起，就出现了一幅有趣的画面。实际上，对香港的船只和交通排放进行更严格的控制，将会在公共卫生上产生切实的效果。这个新研究很可能推动香港政府采取远比以前更有力的行动来控制污染。但这件事情怎么推行呢？

一个至关重要的步骤就是更新香港过时的“空气质素指标”。这个空气质量标准自从1987年设立以来，没有进行过任何调整。现在有很大的压力在推动香港引入世卫组织的全球性标准，它能更好地反映目前关于污染对健康影响的认识。但是，香港政府似乎并不愿意采用世卫标准，因为他们担心，香港的污染已经超出了较低的AQOs指标，在世卫标准面前，香港空气质量缺乏指导的弊端会更加暴露无遗。专家们批评政府对空气质量标准重视不足，只把它当作一个单纯的行政方针，而实际上它的制定与保护公共健康密切相关。

在香港，污染是主要的致病原因。每年，污染造成1，600例死亡（每天4例），64，200例住院（每天176例），6，811，960例问诊（每天18，600例）。这些严重的健康损害每年造成的直接医疗花费以及生产力上的损失共达到20亿港元，另外还有疼痛、痛苦和个人损失等造成的进一步损失190亿港元。

除了严格AQOs标准，香港还需要采取以下措施：

* 提高能效：香港的能效政策落后于大多数发达国家，必须制定严格的建筑和设备能效标准。研究表明，如果能够把现在自愿性质的《香港建筑环境评审法》(HKBEAM)作为一项强制标准在所有商业建筑中推行，便能够节省香港30%的电力。

* 清除高污染的前欧（pre-Euro）和欧I（Euro I）标准的车辆：政府向车主提供津贴，以鼓励他们将车辆更新为欧IV标准型。但是这应该和道路利用管理措施一起实施，比如禁止某些种类的车辆白天进入市区。

* 实施“绿色港口”政策：香港应该大力减少由于港口运转以及与出口产业相关的交通后勤部门所产生的排放。

* 与广东省合作：香港必须重视地区空气质量事务，建立面向未来的地区空气监理网络。

陆恭蕙为香港思汇政策研究所主席。

首页图片Tony Oxborrow摄

香港停滞的引擎

恭蕙陆 — Mon, 09 Jul 2007 10:47:00 +0000

香港回归中国已经10年了。香港创造了巨大的财富，但是环境方面有怎样的进展呢？陆恭蕙回顾了10年间，这块以令人窒息的烟雾而闻名的土地上的环境政策。

过去10年香港的环境政策有一些进步，但是在某些问题上的进步十分有限——甚至在许多领域出现了停滞。那么政策何以成功，又何以失败呢？

成功之处包括：完成了净化海港计划的第一阶段(HATS)，改善了海水质量，减少了柴油汽车的污染排放；机场从启德迁移到赤立角，使受噪音污染影响的居民数量显著减少；再循环固体垃圾量有了大大的提高。新的具有特殊科学意义的地质遗迹已经全部被认定，包括一个新的国家公园和一个新的海洋公园。

此外，一系列政策前沿也有了进步：环境影响评估条例的落实与细化，建筑垃圾和拆除垃圾收费计划的强制执行。对一系列问题的跨界合作也有了进展，特别是空气污染。节约用水和再循环用水正在被大力推进。

但是总的来说，过去的10年是背弃诺言、丧失机会、错过目标和计划停滞的10年。这些包括：

*大部分人口（在如此富有的城市里）仍然没有下水处理系统，或者只得到初级水处理；

*缺乏对生物多样性的全面保护政策和有效机制；

*缺乏可持续发展的能源政策，以及对温室气体排放和气候变化相关问题的目标；

*没有履行全面实施“污染者承担原则”，意味着运输、能源、供水、垃圾和污水处理服务都价格过低；

结果是，相对于1997年，2007年香港居民人均使用了更多的资源，并制造了更多的污染。香港仍然遭受着极为危险的高水平的空气污染；在几个地区，水质量很差，特别是深水湾和一些河流；高度暴露于严重的汽车噪音之下；以及垃圾掩埋地正在快速缩小。生物多样性丰富的地区正在被挥霍，用于房屋、公路和其他基础设施建设。

造成这种困境有许多原因：

领导能力：自香港最高行政长官以下，决策者（长期如此）依赖大型物质基础设施作为促进经济发展的主要工具。两任最高行政长官对环境保护缺乏领导能力，在公务员身上产生了连锁反应。自从香港回归，负责环境保护的决策局已经两次重建，影响了政策发展的势头。期间能源供应由一个独立的局来处理。自2007年7月1日开始的第三轮重建中，环境和能源职责被归于一个局，这个局将来有望更好地协调政策。在一些领域，如气候变化和“污染者承担原则”，谁负责或应用什么政策的问题还不确定。对立法会(LegCo)来说，环境仍不是一个十分优先考虑的问题。政府建设基础设施的提议经常被证明是不合适的，但是立法会还是没有对其施加太多的阻力。

可持续发展：政府决策者随意使用可持续发展的花言巧语，但是还需真正地将其付诸于实践。他们没有把可持续发展看作一个政策目标，或者调整政府组织结构和实践来实现这个目标。总体上，部长和官员的决策与行为没有反应出他们寻找可持续发展解决方案的意愿。实际上，大多数的高级政要已然在主观上考虑了可持续发展，及其在政策实施中如何成为发展策略和操作指南, 但他们继续用砖头加水泥来促进经济发展。那些高官看起来不知道这两个问题是紧紧缠绕在一起的。毕竟，自然环境覆盖于地球表面，所有人类的活动都发生在这里。这不是“平衡”发展和环境的问题：两者应该相辅相成。实际上，良好的环境是刺激质量发展和创造就业的一个手段。

规划：在2007年，规划过程，特别是战略规划和运输规划，继续表现出对环境问题综合考虑的缺乏。这部分归因于政府以发展为主导的作风，这与规划系统中宣称的可持续发展目标相冲突。香港历史遗留的污染问题很大程度上源于其拙劣的规划。战略规划仍采用一种高层命令的方式，不能有效地让全体居民参与决策制定。政府规划的根本质疑很少提供公众参与。现在有一种倾向，大型基础建设项目绕过战略规划过程，不进行翔实的分析就勉强通过。

公众咨询与参与：尽管自从1997年回归以来，对问题的公众咨询方法更系统化了，但是环境政策的制定仍然缺少大众参与。政府仍有一种倾向，即依赖法定机构和咨询组织，而不是真正的公民参与；通常，问题的主要决策已被预先制定了。这不但导致了非最佳决策，而且也减少了公众对问题的参与，减少了对公众进行环境问题教育的机会，并在关键政策实施上花费额外的时间和财力，事与愿违。

跨界合作：香港的环境，特别是空气污染和水污染，严重受到地域性排放的影响。同时，香港经济的发展与其他地区更加融合，所以不但有必要而且有机会施加影响。尽管存在一些实用的研究和创新，但跟回归时的期望相比，跨界合作更加有限、更被动。从大陆得到的发布数据仍是个问题（虽然自从2006年以来广东的空气污染数据好转了）。关于问题的根源，没有好的数据，很难对方针和对策进行指导，找到解决办法。尽管支持政府的努力体现了工商业和NGO的利益，大多数合作也只处于管理层面。工商业界的加入，对任何能够促进减少跨界污染的努力，都是至关重要的。

虽然形势紧急，但是仍有希望之光闪烁：更进一步的汽车减排计划已经完成；HATS的第二阶段必将更加推动海水质量的提高；一个减少垃圾（包括能源回收技术）的新策略正在展开。但与此同时，上述的基本因素中没有一个有显著改变。实际上，现任最高行政长官正在承诺，加速基础设施发展，这只能增加对资源的需求和对生物多样性的威胁，加剧污染。

陆恭蕙是思汇政策研究所（Civic Exchange） 的CEO。

上述文章是《停滞的引擎：1997-2007香港环境政策的10年停滞》的摘要，该书是Civic Exchange发表的调查香港过去10年政策的4本书之一。其他书的题目是：《仍然扼着我们的呼吸：1997-2007香港空气质量政策的回顾》；《领导能力的反思：董建华和曾荫权1997-2007》；和《从无处到无处：香港1997-2007的宪法发展》。需要更多信息，请访问www.civic-exchange.org。

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巴厘岛会议的希望与亚洲的未来

Fri, 21 Dec 2007 11:35:00 +0000

要达成新的全球气候协议必须有亚洲发展中国家的参与，但参与形式应该是怎样的呢？安德鲁•史蒂文森和陆恭蕙在本文中讨论了“后京都时代”的几种选择。

联合国气候变化大会刚刚在印尼闭幕，在召开前的几个月里，会议面临着各方面的巨大压力，要求在2009年之前给出一个确定的路线图，以制定国际《气候变化框架公约》取代2012年到期的《京都议定书》。围绕这个主题，举行了数不清的全球高层活动和会议，媒体报道铺天盖地，NGO、产业界和政府机构的分析也层出不穷，其中最突出的就是艾尔·戈尔和联合国政府间气候变化专门委员会被授予了诺贝尔和平奖。如此多的公众关注引发了许多人极高的期望，所以巴厘岛会议后的失望便在所难免，差强人意的会议结果让谈判代表、科学家、记者和公众都大失所望。

在《联合国气候变化框架公约》签字方会议的基础上，代表们热情高涨，一直工作到夜里。由于最后一天的谈判十分激烈，联合国秘书长潘基文重回会议，以确保会议不致“失败”。在欧盟和美国之间，围绕减排目标的规划产生了严重分歧。然而，真正的问题是，巴厘岛会议实际上从未公开讨论强制性减排目标，原因就是太多国家还没做好准备。最终，代表们同意考虑把“可测量、可报告、可核实的适当的全国性减缓气候变化行动”作为2012年后减缓气候变化战略的一部分。

然而，2012年以后的气候框架的四个板块：适应、减缓、技术和资金在巴厘岛会议上的确取得了进展。特别是对气候适应和林业的重视增加，达成了一些有效的措施。关于技术转让和融资机制的讨论也有进展，尽管并没有达到许多人的期望。代表们还讨论了减缓气候变化措施，特定产业的全球性行业排放目标现在已经列入了进一步讨论的日程。

亚洲的未来

这些成果对亚洲很重要。现在亚洲面临的两个最严重的问题是森林采伐和气候适应，但它们在《京都议定书》减缓措施中的地位却不高。此外，发达国家一再呼吁中国和印度在《京都议定书》的第二承诺期里做出实质性的减排承诺，而两国也表现出更加严肃的应对态度。中国和印度在会上都提出了各自的气候变化战略，两国还都建立了高层的跨部门国家机构来应对全球变暖，并开始通过制定可再生能源和能源强度目标来落实政策措施。

但是，中印两国还达不到履行和发达国家同等义务的条件。在会议上，两国始终强调“共同但有区别的责任”，即历史排放责任更大、能力更强的国家应该为应对气候变化做得更多，同时也必须建立一个灵活的未来框架，其中包括大幅减排和主要排放国的技术转让。在西方，有很多声音仍在呼吁为所有主要排放国制定一个包含约束机制和强制义务的条约（尽管不一定非要是整体经济目标）。巴厘岛会议决议的具体解释在这点上留下了开放的讨论空间，这无疑将成为未来两年的一个争论点。

由于担心经济增长受到影响，亚洲的发展中国家仍然拒绝约束性的减排目标。许多亚洲国家才刚刚开始认识到气候变化的威胁，国家战略的制定也还处于初始阶段。该地区经济增长模式的预测难度也使得确切长期减排目标的制定具有挑战性。尽管如此，由于亚洲的排放估计将有巨大增加，有些国家极易受影响，近来的科学报告也表明灾难性影响的可能性加大，也就是说第二承诺期必须产生实质性的结果。

气候机制

在很多亚洲国家，气候变化都不是高优先级问题，但可持续发展政策已经得到广泛的呼吁。改革清洁能源发展机制(CDM)，在该机制下，有温室气体减排义务的发达国家在发展中国家投资建设减排项目，这一步迈对了方向。可持续发展政策措施(SD-PAMs)的方案则会使发展中国家制定具体的政策承诺，在从经济增长中受益的同时减少温室气体排放。这些自愿性减排将产生可交易的核证减排量(CERs)，巴厘岛路线图的说明支持这一方法，号召发展中国家“在可持续发展的前提下”执行减缓措施。况且，有些核证减排量来自那些不太被认可的项目，如与氢氟烃物质有关的，将被从机制中“折扣”出去。用这些方法，能够对清洁发展机制进行重新规划，减少全球温室气体排放，而不是把排放从发达国家转移到发展中国家。

许多亚洲国家都计划依靠国内的煤炭资源来解决能源安全问题。然而，中国和印度的国内政策表明，可再生能源在亚洲获得了越来越多的政治支持。巴厘岛路线图呼吁发达国家在技术转让和融资上帮助发展中国家进行类似的减排努力。为这种支持制定具体细则，将是未来两年要讨论的主要事项之一。要消除以排放增加为代价的发展、促进能源安全，重要方法有以下几个：升级现有的合作行动；大大增加碳捕获和碳储存等项目的研发基金；降低环保技术的贸易壁垒。建立一个国际性的抗击气候变化技术“情报交换所”也很有用，在国家减缓气候变化计划的制定中，这有助于决策者理解和选择适用的技术，这个领域很复杂，常常需要专家的帮助。

选择“菜单”

世界上有许多国家，包括亚洲国家，还没有做好接受约束性减排目标的准备。但是，其中有许多国家已经明白气候变化的危险，意识到它们应该接受某种形式的目标。巴厘岛路线图反映了这一现实。目前的重要任务是保证为发展中国家提供一系列有效的选择。发展中国家也要为未来承担越来越大的责任做好准备，这要通过国内的能力和制度建设，对气候变化政策进行有效的国家规划、制定、监控和执行来实现。

2012年后框架将通过两个主要策略来提高对义务和国内能力建设的接受度。第一个策略是通过改革后的清洁发展机制，把可持续发展目标和温室气体减排密切相连。清洁发展机制下有一个选择“菜单”，包括适应政策、森林管理政策和“折扣”过的核证减排量。第二个策略是通过大幅度增加技术转让与合作解决能源安全问题。发达国家应该相应地增加责任，方法包括：进一步减少排放；建立协调的多维管理框架；增加研究合作；鼓励替代能源投资；继续提高并扩大碳排放市场；贯彻巴厘岛路线图所敦促的发达国家技术转让和融资。

2008年，重要的是夯实巴厘岛的进展，这样就可以在2009年的哥本哈根第十五次缔约方会议上取得更大的进步。届时，发达国家必须帮助发展中国家构建应对气候变化的国家能力。一旦这种能力达到足够的水平，如果能在可持续发展和能源安全的前提下履行义务，发展中国家可能就会准备好接受它们那份全球应对气候变化的承诺。

陆恭蕙是香港思汇政策研究所行政总监。

安德鲁·史蒂文森是在香港学习的美国富布赖特学者。

“绿化”香港港口

Mon, 04 Aug 2008 09:20:00 +0000

在香港和深圳，港口运输引起的污染物排放长期以来对公众健康和地区经济发展造成很大威胁。维拉妮卡▪加尔布雷斯、林恩▪克里和克利丝汀▪罗共同探讨了如何清洁港口行业。

香港公共政策智库思汇政策研究所(Civic Exchange)在其最新一期报告《绿化港口：香港和深圳——减少海洋污染和港口污染》中指出，在香港和珠江三角洲地区，港口业务引起的持续污染问题长久以来对公众健康和未来经济发展造成巨大威胁。对于港口和相关运输行业来说，当务之急是尽快解决污染问题。政府应该采取行动对该行业进行管制，并号召、鼓励部门间和行业间展开交流活动。眼下，政府必须确保提供一个公平竞争的环境，使整个行业能够有效开展绿色行动，同时保证行业内各个角色不丧失其竞争优势。

在制定报告过程中，香港思汇政策研究所征询了香港和珠江三角洲地区利益相关人士的意见。有史以来第一次，来自航运部门、港口码头、本地船运和货车运输部门的相关人士齐聚一堂，共同探讨行业内的环境问题。

香港和珠江三角洲地区拥有好几个世界上最繁忙的港口，未来其港口吞吐量只会增不会减。当地有成千上百万人口的居住地和工作地临近港口设施，受到运输和港口业务引起的有害污染物最直接的危害。来自运输船只和港口业务的有毒污染物不仅仅危害公众健康，同时也是地区经济发展的一个长期隐患。

香港和珠江三角洲地区的政府机关，以及海事行业内的相关各方已经采取了一些积极举措，其中包括：鼓励运输船只、驳船、港口车辆和设备采用低硫燃料；港口机械采用电力驱动；减少燃料消耗量；以及码头区电气化。更积极的企业甚至专注于如何减少其碳足迹。

尽管这些措施本身并不足以将污染物排放减少到能够保证公众健康不受危害的水平线，但是，这些措施的确打下牢固的基石，在此基础之上我们将做得更多，走得更远。目前，行业内相关各方愿意做到更好，但是他们需要政府强有力的管制力度，以创造一个公平竞争的环境，确保那些落后者不行动就无法从中受益。因此，事实上，政府最终将能在治理航海运输和港口行业污染问题上取得快捷而全面的胜利。

不管是在全球范围内，还是在地区范围内，减少船污的最关键手段之一是国际海事组织（IMO）推行的《防止船舶污染海洋国际公约》（MARPOL公约）附则六。附则六规定，运输船舶使用的燃料含硫率不得超过4.5%，并对各种氧化氮（NO_x)）的排放量设定了上限。北京和香港都批准了该附则，受附则六以及其未来修正条款的约束。

国际海事组织最近几次会谈最终形成了附则六修正提案，将于2008年10月通过生效，这一举措是当下制定全球燃油标准和引擎标准行动的一部分。这些会谈的中心议题是减少在全球水域和污染物控制区域（ECA——临近港口和人口密集地的区域）内船只燃料的含硫量。然而，目前对指定ECA范围的标准是十分严格的，对珠江三角洲地区而言，采取这一标准也许是不现实的。但是，国际海事组织的谈判人员目前正在探索新的方法来逐步推动对更清洁燃料的需求，从而推动炼油厂的变革——要么降低指定ECA范围的标准并鼓励制定覆盖面更广泛的其他标准，要么提议这些国家能够接受并在其领水内实施的排放限值（这是独立于国际海事组织的，但这却有利于促进全球一致行动）。这些方案能够在珠江三角洲以及中国其他港口地区有效展开。

航运和港口业务引起的空气污染影响健康，这个环境问题不仅仅困扰着香港和中国南部地区。在北美和欧洲，港口、政府和航运业正努力寻找解决方案来保护公众健康，这些方案包括管制、激励机制、奖惩认证机制、全面计划和政策、研究项目和多方合作。在促使港口和当地政府开始关注该问题上，有影响力的社会团体和环境组织也发挥了一定作用。

虽然这种努力还远远不够，但香港政府已经采取多种措施来减少含硫排放物。香港和深圳的港口已经展开行动，使其各种业务“清洁化”。一些航运公司由于担心在世界范围内各国通过各自的沿海排放标准，已经开始在到港时引擎中运用更清洁的燃料和减少排放的技术。然而到目前为止，香港和珠江三角洲地区尚未普遍推广这一措施。

航运公司、港口、当地船运和货运单位愿意使用更清洁的燃料并遵循最佳减排标准，前提是这些标准的约束对象必须是整个行业范围内所有竞争者，以确保公平竞争。带动整个行业内所有竞争者共同对抗污染是减排行动的一个关键要素。香港政府和深圳当地政府是号召各方进行对话、以实现这一目标的最佳角色。批准《防船舶污染海洋公约》附则VI是香港迈出的重要一步，但这仅仅是一个全面方案的第一步而已，该方案的目标是减少来自港口河运、码头和货车的航运空气污染。

就短期而言，要改善空气质量，我们可以采取很多措施，例如：降低珠江三角洲和香港水域船舶的航行速度、使用更清洁燃料或者培训员工更有效地运用现有机械设备以减少燃料消耗量，从而减少排放。就中期而言，迫切需要在珠江三角洲地区制定一份航运污染物目录，增补香港污染物目录，并供研究和政策制定之用。没有这一目录，要针对来自航运业的污染物制定出有效的政策将会很困难。借鉴其他港口地区的经验和最佳机制，并趁行业内愿意“清洁化”其业务的势头，香港和深圳政府可以减少这一污染性行业有毒气体的排放，从而在保护公众健康方面迈出一大步。

维拉妮卡▪加尔布雷斯是香港思汇政策研究所的研究员。

林恩▪克里是一名独立环境咨询专家。

陆恭蕙是香港思汇政策研究所的首席执行官。

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