界讨论环境约翰 • 沃伯顿

中国的危机：发展的视角（第一部分）

Thu, 25 Oct 2007 19:22:00 +0000

中国的发展使2亿人摆脱了贫困，但也带来了一系列新的问题。约翰•沃伯顿和里奥•霍恩写了这篇内容丰富的文章，在第一部分里，他们概括了中国的生态现状。

中国成为中等收入国家，并且以援助国和世界强国的身份出现，可以说是过去五十年来最杰出的发展成就。这个举世瞩目的转变决非一帆风顺，而是不断被社会动荡所打断，并且以巨大的环境退化为代价。中国的环境危机现在已经成为威胁未来国内发展前景的一个要因，它对其它发展中国家的影响也越来越大。巨大的变化步伐已经把我们带到一个无法控制的境地。

环境问题对中国来说并不新鲜。但是，谁也无法否认，过去五十年中两次历史变动大大加剧了中国的环境退化。第一次是毛主席时代支配自然的行动，第二次是1978年以来，随着改革开放政策的实施，中国以出口导向型产业为基础，从国有封闭的计划经济转向灵活开放的市场经济，缺乏环境上的监控和关注。

中国惊人的经济成功背后的巨大驱动力，是市场导向型的改革。数字说明一切。1980年以来，中国保持了世界上最高的经济增长率。国民生产总值增加了四倍，给中国人民带来了巨大的利益，共有2亿多人摆脱贫困，占世界脱贫总人口的四分之三。

但是，从计划经济到市场经济的转变，也带来了新的问题和挑战。转换的一个标志就是广泛的市场失灵。市场失灵是环境退化和越来越严重的社会不公的主要动因。环境性的市场失灵已经日益形成了这样一种发展模式：稀缺资源浪费且污染严重。中国的“粗放型”发展模式，其特征正是高投资水平、高资源消耗、高浪费、高污染和低效率，它使得经济成就的代价越来越高。

中国是世界第四大经济体，目前占世界GDP的约5%，然而却消耗了全球三分之一的煤炭、钢铁和棉花，以及将近一半的水泥。中国现在是世界第二大能源消费国，仅次于美国，其中近70%来自煤炭的燃烧。2005年，中国的煤炭消费量（20亿吨）比美国、印度和俄国的总和还要多，而且如今每五天都有一座百万千瓦的火力发电站完工。就在十年前，中国还是一个完全的石油出口国，而现在已经变成了世界上第三大石油进口国和第二大石油消费国。随着中国经济两位数的增长率，它有望在15年内增长四倍，成为世界第三大经济体。要实现这个增长，所需的资源是极为惊人的。

无论在全球范围内还是局部范围内，中国都是世界上最大的污染者之一。空气和水的污染物浓度都是世界上最高的，这损害了人身健康、也造成了农业收成的损失。根据中国国家环保总局和世界银行最近的报告，空气和水污染使中国损失了5.8%的GDP。世界上污染最重的20个城市中，有16个在中国；有三分之二的中国人呼吸着不达标的空气。尽管到处水源短缺，但中国一半以上的河流污染严重，四分之一因为污染过重而无法用于工业和灌溉。大约3亿中国人民缺乏清洁的饮用水。中国的土地资源同样短缺：58%的土地属于干旱或半干旱地区，只有五分之一的耕地属于优质土地。但即使如此稀缺的土地，在过去十年中，已经流失了12%，原因就是工业化和城市化。这对中国的食品自给能力（尽管这个概念有些模糊，但仍是政府的侧重点）也造成了巨大的影响。

由于环境管理薄弱，环境法律法规的执行和实施不严，上述问题更加严重。在纸面上，中国拥有某些最先进的法律，比如为可再生能源、清洁生产、环境影响评估和污染控制制订的法律。“从理论上说，我们已经解决了这些问题，现在的挑战是把它们变成义务。”中国国家环保总局副局长潘岳说。

最大的挑战之一就是如何克服制度上的分散以及相关的协调失灵。在历史上，要统治一个人口众多且习俗各异的广大区域，必须要有一个庞大、严密且训练有素的政府机制。尽管在对中央政府政令的执行上，行动和信息垂直体系的作用都十分出色，但部门和部门之间的组织性差、沟通极少（政策协调就更不用说了）。在跨越众多部门权限的环境资源的管理上，协调失灵更加突出。在这里，职责被部门界限、管理区域和层次人为地分成一块一块。

环境政策无法在经济规划和政策过程中得到充分的贯彻，普遍与上述原因有关。

中国也不例外。在多个部门管理的相关资源上，显然有一种根深蒂固的等级观念。尽管环境保护已经成为中国政府一个明确的政策侧重点，国家环保总局在履行其职责时的资源很是不足，全职工作人员还不足三百。与之相比，美国的环保局则有1万7千人（两国规模相当）。

中央政府的弱点在地方政府同样可以看到。实际上，环境法律法规在地方层次的执行度是最差的，特别在贫困地区。在那里，增长高于一切，环境上的“大扫除”被推到了更加繁荣的未来。这一部分是因为地方在许多环境问题的处理上长期缺乏财力和人力资源。另外也因为地方政府官员缺乏环境治理的动力。许多地方政府不愿意采取行动，是因为他们征收税款、解决就业，都要靠那些污染企业。

最后一点是关于持续不断争论中的独立管理机制和架构，它能帮助中国向自由市场经济转换。中国缺乏、也正需要发展这一点。

更广的视角

尽管形势严峻，但如果要批评中国的环境态势，人们仍然要非常谨慎。原因有很多。

首先，中国的人均资源利用量仍然很低。比如，根据全球足迹网络的统计，中国的生态足迹为每人1.36公顷，而世界平均为2.3公顷，美国则是9.57公顷。经济增长对于中国的未来至关重要，而中国也显然有增长的权利。

其次，前面提到的巨大趋势是中国融入全球经济的征兆。由于具有低成本的生产基础和巨大的潜力，中国已经成为“世界工厂”，世界GDP增长的三分之一都来自中国。中国污染和资源需求的增长，与其说国内消费，不如说是出口贸易推动的。中国人的平均消费实际很少，GDP的48%都变成了储蓄。另一方面，中国是世界第三大出口国，仅次于美国和德国。显然，中国能源的40%都用于针对西方市场的出口生产。因此，这里形成了一个巨大的全球相互依存，其中世界从中国价格极为低廉的商品中获利，而留给中国的则是“弊”，比如污染和被榨干的环境。

（还有一个鲜为人知的因素，就是英国等某些发达国家，通过把制造业及其造成的污染转移到中国，实现本国的经济和碳排放分离。）

第三，其他国家已经通过了这个工业化及其相关的污染和低效资源利用的阶段，包括一百年前的美国和几十年前的日本。中国仍然处于工业化的途中，到2015年才能完成第一回合的工业化，而多数西方国家早在20世纪60年代就达到同样水平了。从历史上来说，这些西方国家竭力使用它们自身以及殖民地的自然资源，得以毫不顾及环境限制地发展。在这个方面，中国领导人关于环境危机的有力表态，值得高度赞扬。中国目前的人均收入只有1，700美元，远远低于多数经济合作与开发组织（OECD）国家开始提及环境事务时的收入水平。

第四，中国已经开始应对环境危机，并且应对越来越强有力。在过去十年中，出现了一些令人鼓舞的有效污染控制范例。世界银行的2007年中国国家经济备忘录指出，中国总体城市空气质量已经有所改善，尽管出发的底线很低；同时，南方的河流水质也有所好转。

同样的，中国已经采取了大胆的举措对一些相关的国际污染物进行控制。比如，在蒙特利尔议定书之下，中国采取了100多项政策和措施来减少消耗臭氧层物质（ODS），占了发展中国家ODS减少总量的一半。在“十一五”规划为数不多的具体目标中，大部分都是关于环境的。包括：能源密集度降低20%，主要污染物排放减少10%，70%的市政废水得到处理等。政府开始引入适当的激励机制，落实强有力的环境承诺，比如对节能措施实行减免税。

电价和水价尽管仍然不足以真正体现其稀缺的价值，但至少在城市地区已经开始逐渐提高。环境标准开始被引入政绩评价体系，这决定了官员是否能升级和加薪。因此地方官员无论对上级政府还是下面的当地群众，在环境方面都更加负责。最后，环境开支总数也在显著增加，“十一五”规划期间，用于环保的开支有望翻番。

最后一点必须提到的是中国自1979年以来的独生子女政策。尽管这个政策存在争议，并造成了某些负面的社会影响，如人口老龄化、偏爱男孩、杀害女婴和强制绝育等；但是，它使中国少出生了3亿人口，出生率更接近于经合组织国家，而不是中等收入国家。在最近的气候变化国际谈判回合中，中国已经强调了这一点。

约翰·沃伯顿：英国国际发展部高级顾问，目前主要在中国工作。他是一位专业的环境工作者，曾经在公立、私立以及志愿机构工作20年，并长期在许多非洲和亚洲国家致力于环境可持续性在发展规划中的贯彻。

里奥·霍恩：英—中可持续发展对话的国家协调员、世界银行环境经济顾问。曾经担任英国国际发展部驻华机构的环境经济顾问和中国环境与发展国际合作委员会专家。拥有牛津大学、剑桥大学和苏塞克斯大学的经济学和国际关系学位。

本文纯属作者个人观点，并不代表英国国际发展部立场。

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中国的危机：发展的视角（第二部分）

Thu, 25 Oct 2007 06:55:00 +0000

中国给发展中世界带来了巨大的经济机遇，但是对于其在国际舞台上的现身，反应是复杂的。约翰·沃伯顿和里奥·霍恩在文章的第二部分中写道。

从资源消费的角度来说，中国既是基本商品主要进口者、又是生产者和出口者，这不仅给世界提供了物美价廉的产品，而且为商品出口国提供了巨大的机遇，特别是发展中国家。

中国现在是全球石油、矿物和木材，以及大豆油和棕榈油等农产品最重要的购买者之一。中国有巨大的现金储备，中国公司经常在石油和矿物的报价上压倒西方对手，有时给出很高的加价，生产国从中获利很大。

非洲成为中国的重点目标，许多非洲国家的中国的经济关系都发展得很快。2006年，中国是仅次于美国的非洲第二大贸易伙伴。双边贸易总额从2001年的不足100亿美元增加到2006年的555亿美元，2006年贸易整体平衡，非洲有21亿美元的顺差。中国给非洲国家带来了巨大的发展机遇，包括其相对开放的贸易体制、竞争力极强的建筑产业、低成本的贸易以及投资金融，特别是，从更广泛的意义来说，中国的国内发展经验。反过来，非洲制造业发展和基础设施建设的需求不断增长、商品和资源的充足出口，也使中国大为受益。

但是，危险同样存在。中国在苏丹、津巴布韦和缅甸等国投资，那里充满了冲突和违反人权的行为。这些投资弱化了改革的压力，同时也使中国遭到国际上的批评。实际上，对中国在非洲和其他地区投资行动的批评并不全都来自国际，也来自引资国国内。这其中的原因有很多，从一些具体例子可以看出来。最近的就是今年的赞比亚大选，一个总统候选人采取的反华立场得到不少人支持。中国的石油设施在尼日利亚、埃塞俄比亚和苏丹的达尔富尔地区也遭到了袭击。

中国在大豆和棕榈油上的投资，以及从海外的木材进口，是近如印尼远到巴西等国的森林破坏（合法的和非法的）的原因之一。中国自身也逐渐意识到长期以来不干涉主权事务的立场已经无法坚持下去了。这是一个适当的调整。过去五十年中，中国坚持以和平共处五项原则为代表的外交政策，不分国家大小、平等对待，尊重其主权，从很多方面来说，对于外交事务都极为有利。

当然，终究也要依靠商品出口国自身来改善它们的国内、社会和环境管理系统，同时和中国谈判达成更好的协议，提高社会和环境标准、雇用当地劳动力，最终促进本国原料加工的发展。

第二，中国的环境危机对全球产生了直接的负面影响。中国的污染并不因边界而止步，污染性的排放物和灰尘被向东的季风带到了遥远的美国，并且给沿途的韩国和日本带来了明显的危害。中国的紧邻危险更大。许多亚洲大河都发源于中国，如湄公河（中国境内称澜沧江）、布拉马普特拉河（中国境内称雅鲁藏布江）和萨尔温江（中国境内称怒江）；和中国自身的长江、黄河一起，世界上有47%的人口都居住在这些大河的流域范围内。因此，中国将70%未经处理的工业和生活废水排入这些江河，并且大量筑堤改道（世界水坝的二分之一在中国），其影响格外明显。更严重的是，气候变化还威胁着这些江河的水源——喜马拉雅冰川。

必须考虑的第三个方面，是现有的资源消费和污染趋势能持续到什么程度。随着中国污染治理目标的实现，大多数污染物的水平会下降吗？随着生产效率的改进，资源消费的可持续程度会提高吗？随着亿万中国人进一步摆脱贫困，并成为和西方人一样的消费者，效率的提高会停滞不前吗？某种特定的资源，如能源或者水，会成为进一步发展的巨大桎梏吗？

中国的人均生态足迹可能很小，但整体足迹却是巨大的。当然，如果中国朝着美国那么大的足迹发展的话，就会突破地球的吸收能力。但是，为了防止这个情况的发生，西方和中国一样需要改变生活方式。

无论我们对中国改善资源利用效率和减少污染的能力有多么乐观，最难对付的污染物都是二氧化碳。由于燃煤发电厂的排放，以在未来二十年里将巨大增长的交通，中国如今是最大的温室气体排放国。但是，在人均的基础上，中国的排放仅有英国的35%。

“中国发生的情况之严重，可能抵消国际上的环保努力。”中国到2008年将超过美国成为最大排放国，对于这条报道，劳伦斯·伯克利国家实验室中国能源小组组长大卫·弗莱德雷如是评论。

中国政府意识到气候变化的广泛威胁，并且接受了这一学说，尽管它倾向把排放限制当作对经济持续增长的潜在威胁，因此不愿考虑设立减排目标。出于公平，中国认为发达国家应对现有的温室气体水平负主要责任，发达国家必须减排，任何碳排放限制都应该以人均量为基础。

尽管存在上述保留，中国对气候变化的态度进步很快，政府的觉悟也在提高。作为能源安全战略的一部分，中国提出了两个具体目标：一个是到2010年把中国的能源密集度降低20%，另一个是到2020年，把可再生能源在能源生产中的比重从5%提高到20%。这两个目标将对减缓排放增长产生显著影响。为了实现这些目标，政府制定了10项政策行动，今年还公布了一份《气候变化国家评估报告》和一份《中国应对气候变化国家方案》，并且成立了一个跨部门的国家气候变化专家委员会。

很明显，对于正在进行的气候变化多哈回合国际谈判来说，中国的参与和领导至关重要，包括即将制定的新框架，它将在2012年京都议定书到期后稳定全球的温室气体水平。反过来，这也要依靠国际谈判，这个谈判与中国消除贫困、提高就业、改善基础设施、改善生活的努力相一致。当然，中国也能在应对气候变化的全球努力中获益匪浅，参与这一行动的方式包括把能效摆在优先地位、清洁能源和建立一个稳定有效的碳排放市场。这些都和中国的国内侧重点一致。的确，中国在能源上的巨大投资，意味着其在清洁和可再生能源上的科技发展有可能成为全球性的标准。中国还能成为可再生能源设备的领导生产国，让其他发展中国家也可以买得起。

增长、相互依存和对话

除了上述四个方面，还有许多在这里因为篇幅所限没有提及，比如中国在国际环发事务上的合作等。这些方面都说明在中国和世界的环境和发展之间存在巨大的相互依存。

通过工业化和制造业消除贫困，中国面临的挑战是一个经典案例。这需要在环境退化、生活水平提高和长远发展之间进行艰难的平衡。

中国负担不起放慢经济发展的后果。相反，它必须大大促进经济增长，积累资金来更新技术和老化的设备，创造工作机会、吸收城镇失业人口，强化城市基础设施，着手金融改革，并更加公平地分配新财富。

在评价中国的环境危机时，必须谨慎再谨慎。不仅仅要认识到挑战的规模，看到中国已经做出的巨大努力，还要考虑到中国和世界其他部分之间巨大的相互依存。

和中国就上述事务进行接触的时候，需要抱有一个积极的态度；需要承认不能把任何简单、技术性的、甚至是制度性的答案粗暴地强加给中国；另外，还必须愿意本着相互学习、相互合作的精神来讨论这些事务。

本文纯属作者个人观点，并不代表英国国际发展部立场。

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