中国环保公众参与向纵深发展

之友自然 — Thu, 01 May 2008 02:58:00 +0000

透明度高的新法令的实施将促进地方社区参与环保。中国的绿色组织自然之友对政府的有关努力表示欢迎。

根据2007年召开的第六次中国信访工作会议公布的数据：2006年中国信访总量较上年下降15.5%，但环境信访和群体事件近几年来却以年均30%的速度上升，成为中国信访的“五个重点”之一。严重的环境污染和公众环境意识、权利意识的大幅提升构成了强烈的反差。公众参与正在成为一个越来越普遍的事实，并展现出越来越重要的力量。

厦门“PX项目”风波和北京“六里屯事件”

厦门市围绕“PX项目”建设的风波，就是一个具有某种标志性的公众参与事件。

2007年初“两会”期间，105个政协委员联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，反对腾龙芒烃（厦门）有限公司拟在厦门市海沧区兴建的“对二甲苯”石化项目（简称PX项目）。该项目总投资高达108亿元，建成后，有望为厦门市增加800亿元的产值。但是，“PX项目”距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿都只有7公里，而且海沧区已经成为一个新开发的居民生活区。因为该项目所处位置敏感以及存在极高危险性，引起了全国政协委员们乃至厦门市民的极力反对。成千上万的市民走上街头，表达心声。

2007年5月30日，厦门市正式宣布缓建“PX项目”。 6月7日,国家环保总局要求就“PX项目”对厦门市进行全区域总体规划环评。12月，厦门市公开摇号产生市民代表参加厦门海沧南部地区环评座谈会。49名与会市民代表中，超过40位表示坚决反对上马PX项目。此后，有关媒体报道说福建省和厦门市政府决定顺从民意，停止在厦门市海沧区兴建该项目，将迁至漳州古雷半岛兴建。

无独有偶，在北京也发生了一起影响较大的环境抗议事件。北京市计划在海淀区西北旺镇六里屯依托垃圾填埋场建一座垃圾焚烧发电厂，建成后每天焚烧生活垃圾1200吨，制作堆肥400吨。由于六里屯一带已经建成了许多居民小区，社区居民担心环境污染，连续上访反映焚烧厂选址问题，引起了社会的广泛关注。2007年6月12日,国家环保总局建议地方政府对有关问题进一步论证，在完成论证之前，该项目应予缓建。北京市委、市政府高度重视这一事件，明确表示，在一些群众不理解的前提下，该项目不会开工建设。该项目后来停止了建设，海淀区政府及北京市环保局正在积极准备专家论证工作。

这两起群体性事件的意义，不仅在于市民的理性维权，也显示了正在崛起的公众参与的力量。而政府的克制、理性、顺应民意，择善而从，体现出新的执政观，受到舆论的高度评价。但其肇因，都是在项目建设过程中缺乏更大范围的区域环境影响评价，项目本身的评价也缺乏开放的程序和公众的广泛参与，这都凸显了规划环评的重要性。国家环保总局副局长潘岳表示，正在制定中的《规划环评条例》将引入程度较高的公众参与程序，坚持加入关于“公众参与”条款。按照条例规定，规划编制单位应该向公众公布信息，征求公众意见，重大意见比较集中的情况必须听证。

环境立法重视公众参与

2007年，政府在加大环境立法力度的同时，在环境立法中也更加注重公众参与的作用，公众参与立法过程的热情空前高涨。以《水污染防治法》修改为例，中国人大常委会决定修订草案自9月5日向社会公布并征求意见，引起广泛关注。截至10月10日，共收到各地群众意见2400多条，来信67件。同时，公众参与环境保护法律规定也更加完善。

信息公开是公众参与的重要前提。继2006年出台《环境影响评价公众参与暂行办法》和《公众参与环境保护办法》之后，2007年4月，中国国家环保总局发布《环境信息公开办法（试行）》，将从2008年5月1日起正式施行。这是在国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章，对于促进公众参与环境保护具有重要意义。公众的环境知情权有了法律的保障，公众环境参与权、监督权也就有了更坚实的基础。　

中国现有的环境法规中虽有“信息公开”的原则，但对谁公开，不公开怎么办等等，一直缺乏可操作性规定，给公众参与造成了巨大障碍。新的《环境信息公开办法》具有较强的针对性与操作性。第一是明确了信息公开的主体和范围，要求各级环保部门公开环保法律法规、政策、标准、行政许可与行政审批等十七类政府环境信息；强制超标、超总量排污的企业公开四大类环境信息，并不得以保守商业秘密为由拒绝公开，鼓励一般污染企业自愿公开环境信息。第二是规定了环境信息公开的详细方式。第三是规定了环境信息公开的责任。对于不按照规定公开环境信息的行为，环保部门将被追究责任，企业将被罚款；公众认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

推动从公众关注到公众参与的转变

2007年，民众对于环境问题的关注程度有了相当幅度的提高，而环保民间组织也顺应形势，组织了一系列促进民众参与的活动，取得了广泛影响。6月5日，国务院领导亲自主持座谈会，邀请一批在基层做出突出贡献的民间社团代表到中南海共商环保。12月9日，由民间组织发起的关于怒江建坝利弊的讨论成了国家公务员考试试题。

由中国环境文化促进会组织编制的环保民生指数，被誉为中国公众环保意识与行为的“晴雨表”。对2007年公众环境意识和行为的调查显示，在9个公众关注的社会热点问题中，环境污染排名第二，仅次于物价，其关注比例达到了46.1％，比2006年提高了3.8个百分点。66.9％的公众认为现阶段中国环境问题非常严重和比较严重，比上年增加了3.9个百分点。

与此同时，大多数公众认同政府的环保努力，64.4％的公众认为中央政府对环境保护“非常重视”和“比较重视”，比上年提高了3.4个百分点。高达73.1％的公众认为“应当在中国推行绿色GDP”。44％的公众把造成环境污染的主要原因归咎于“片面强调经济发展”。58.3％的公众认为“企业只注重自身发展”，许多企业在环保方面缺乏社会责任。

“环保民生指数（2007）”显示，公众的环保意识总体得分为42.1分，环保行为得分为36.6分，环保满意度得分为44.7分，三项指标均不及格，为中国公众的环保意识与行为敲响了警钟。公众的环境行为明显滞后与环境意识,约近一半（49.7％）的公众认为自己在环保过程中“不太重要”和“不重要”，只有13.7％的公众认为自己在环境保护中的作用“非常重要”和“比较重要”。这既说明公众在环保上有较强的依赖性，也从一个方面也显示政府还没有为公众参与准备好平台和条件。

政府似乎也已经意识到了这个问题。党的十七大报告在谈到“坚定不移发展社会主义民主政治”时，提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”充分反映了国家重视和扩大公众参与的决心。或许，这将为2008年的公众参与提供一个更高的起点。

"中外对话"根据自然之友2007年中国环保绿皮书内容改编。

首页图片Thomas F. Peng摄

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