界讨论环境陈迎

构建公平和可持续的气候制度

家华潘, 迎陈 — Wed, 10 Dec 2008 06:18:00 +0000

未来几年中，发达国家与发展中国家到底可以排放多少温室气体，这是一个被热烈讨论的话题。潘家华、陈迎等提出了一个可行方案。

2012年后国际气候制度谈判的核心议题，是如何公平地进行减排义务分担，并体现各国具体国情的差异。迄今为止，国际上已经提出许多不同分配方案，但反映发展中国家现实国情和需求的方案少之又少。

为了更好地体现公平原则，维护发展中国家权益，2002年，中国社会科学院潘家华领导的研究团队，以人文发展理论，阐述了温室气体排放权的分配应优先满足人的基本需求，促进低碳发展，遏制奢侈浪费的理念，研究报告在印度新德里召开的第八次缔约方（COP8）上散发。在此基础上，开发的人文发展方案的制度框架，在相关概念、方法论和量化分析方面不断有新的进展，2003年和2006年曾两次举办边会介绍最新研究成果，在国际上获得较好的反响。最近尝试开发了一个具有公平内涵、可量化的排放权分配的新方案，并就资金机制等国际气候制度的相关要素进行了探讨，共同构成了2012年后国际气候制度的一个完整方案，称为“碳预算”方案。

碳预算方案所依据的公平原则，包含几个方面的含义：首先，温室气体排放权是保障生存和发展的基本人权之一，公平的本意是保障人与人之间的公平，并非国与国之间的公平。其次，促进人与人之间的公平，关键是保障当代人的权利，控制人口增长是促进可持续发展，减缓全球气候变化的政策选择之一。第三，考虑到发展过程中伴随温室气体排放的社会财富的积累和传承规律，实现人与人之间的公平是包括历史、现实和未来全过程的存量公平。最后，以满足人的基本需求为优先目标意味着，温室气体排放权的分配，应该客观反映人生活的自然环境的差异。

碳预算方案的研究结果表明：如果仅考虑化石能源相关的CO2排放，假设全球碳排放2015年封顶，2050年相对2005年减排50％，1900－2050年间全球碳预算大约为年人均2.33吨CO2。初始碳预算分配与基年各国人口成正比，考虑各国气候、地理和资源禀赋的自然因素调整后，各国碳预算虽有所差异，例如，俄罗斯、加拿大气候相对寒冷，澳大利亚、加拿大等国地广人稀，南非、中国能源消费的碳排放较高，但综合起来，碳预算的调整幅度有限，大约在-20%－78%之间。但是，发达国家实际历史排放不仅已严重透支其未来碳预算，而且侵占了其他国家作为全球公共资源的排放空间。例如：美国实际历史排放是碳预算的2.97倍。为了保护全球气候安全的共同利益，发展中国家历史排放尽管普遍远低于碳预算，拥有发展和排放的权利，但不得不通过碳预算的转移为发达国家历史上的超额排放和保障未来的基本需求所需碳预算“埋单”。碳预算转移的总规模大约为455.7GtCO₂，如果以当前国际市场10欧元／吨CO₂估算，其总价值高达近4.6万亿欧元，远远高于目前发达国家履行向发展中国家提供资金援助义务所贡献的份额。

即便有碳预算的转移，保障发达国家未来的基本需求，但由于其现实人均排放较高，未来即使能采取相对严格的减排政策和目标，未来累计排放仍将超过碳预算，其中大约60％需要通过国际碳市场或国际合作进行海外减排。如果仍不能将排放控制在碳预算内，则必须通过累进碳税进行罚款，同时将为实现的减排量计入下个承诺期。

对于中国而言，碳预算方案并不是一个特意优惠中国的方案，实际上，碳预算对中国未来发展是一个紧约束。中国初始碳预算为458.8GtCO₂，经过自然因素调整，气候和资源禀赋使碳预算略有增长，而地理因素调整碳有所下降，三因素对中国的综合影响不大，调整后中国碳预算为452.2 GtCO₂。中国历史实际排放88.7 GtCO₂，未来剩余碳预算365.5 GtCO₂。假设中国努力实现低碳发展实现2030年排放封顶，相比2005年增长55％，2050年略有下降达到45％，则未来累计排放刚好能满足碳预算。只有进一步减排才可能有排放额度供出售，否则中国还需要从国际市场购买排放额度。考虑到中国作为世界的加工厂，目前中国国际贸易中内涵能源的净出口大约占碳排放的30％，2030年这一趋势难以根本逆转，因此中国促进低碳发展之路任重而道远。

总之，碳预算方案是基于科学基础，将优先满足基本需求的公平原则与全球的可持续性目标结合起来，为构建2012年后国际气候制度而设计的一个完整方案，对打破当前国际气候谈判的僵局具有较高的政策含义和参考价值。

潘家华教授现为中国社会科学院可持续发展研究中心主任，他的研究领域为环境经济学、可持续城市化、全球变化与世界经济、可持续发展经济学。

陈迎是中国社会科学院城市发展与环境研究中心的副研究员，她的研究方向为可持续发展、环境经济学与全球环境问题。

本文的写作是在其他学者的协助下完成的。

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碳预算方案的国际机制研究

家华潘, 迎陈, 晨曦李 — Mon, 14 Dec 2009 16:03:00 +0000

哥本哈根气候大会升温不断，潘家华、陈迎和李晨曦则提出制订减排目标需要改革当前的气候制度。

《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议（COP15）正在哥本哈根召开，各方在减排目标和资金问题上的严重立场分歧，为会议前景投下了浓重阴影。人们必须思考，国际气候制度是否需要一个根本性的变革？如何更加公平有效地分配有限的全球排放空间，同时保障所有人的基本需求这个公平目标和保护全球气候的可持续性目标？

2008年波兹南会议期间，中国社会科学院可持续发展研究中心（RCSD）推出一个公平和可持续的2012年后国际气候制度新方案——“碳预算方案”（Carbon Budget Proposal）。之后，RCSD进一步加强了碳预算方案的相关国际机制研究，包括碳预算的平衡机制、资金机制、市场机制、遵约机制等，目标是促使碳预算方案的公平理念更具有可操作性。

碳预算方案假设，全球排放在2020年前达到峰值；以2005年为基年，实现2050年全球减排50％的目标；以2005年人口为基准，计算1900－2050年间全球总的碳预算，平均每人每年碳预算大约是2.33吨二氧化碳。

从人均累计排放公平的理念出发，以上述标准将全球碳预算在各国间进行公平分配，则各国初始分配的碳预算与基年人口数成正比。

碳预算方案为各国分配1900~2050年间相应的碳预算权利，初步测算结果显示，大多数附件一国家历史碳预算已经出现了严重透支，平均透支2倍左右。部分国家，如英国透支2.7倍，美国透支3.2倍，透支程度相当严重。少数非附件一国家，如石油输出国，由于特殊国情，也出现少量透支，但程度较轻。

大多数非附件一国家历史上有碳预算盈余，如印度历史实际排放仅占历史碳预算10％左右，中国大约占28％。少数附件一国家，如土耳其、西班牙也有少量历史碳预算盈余。

总体来看，各国历史碳预算透支总额大约为5098.2亿吨二氧化碳，历史碳预算总盈余大约为9869.5亿吨二氧化碳。因此，在全球碳预算的约束下，失衡的碳预算分配与使用，需要一个平衡机制。该平衡机制包括三个步骤：

第一步，自我跨期转移。出现历史透支的国家首先使用其未来碳预算弥补本国的历史透支。通过这一方式，部分国家，如意大利、罗马尼亚，可以实现历史碳预算的平衡；

第二步，历史透支的国际转移支付。通过自我跨期转移尚不足以弥补历史透支的国家，需要由非附件一国家的碳预算盈余提供国际转移支付，这部分的转移量大约为3890.7亿吨二氧化碳；

第三步，未来基本需求的转移支付。碳预算主要用于满足基本需求，没有足够碳预算满足未来基本需求的国家，需要由非附件一国家的碳预算盈余提供国际转移支付，这部分的转移量大约为1207.5亿吨二氧化碳。

经过上述三个步骤，各国都实现了历史排放与碳预算的平衡，也拥有了满足未来基本需求的碳预算。附件一国家和非附件一国家整体碳预算的分配状况也出现了显著变化，碳预算总量的相对比例从初始分配的19.5：80.5变为平衡后的40.9：59.1。

获得碳预算转移支付的发达国家，其年人均碳预算已远远高于2.33吨二氧化碳的标准。其中，美国为7.63吨，英国为6.74吨，德国为6.59吨，加拿大为5.43吨，而提供碳预算转移支付的发展中国家整体平均仅为1.61吨。发达国家历史上的高排放，已经严重占用了发展中国家未来发展的排放空间。

资金问题也是当前国际气候谈判的关键议题。发展中国家提出，发达国家每年拿出GDP总额的0.5-1%用于支持发展中国家应对气候变化，但并没有获得发达国家的积极回应。

碳预算方案建议，以碳预算国际转移支付的总量为基础，对其分段定价，作为筹集公共资金的重要渠道。人们对气候变化问题的认识有个逐步深化的过程，所以碳预算的转移支付按照三个历史时段进行定价。

1900~1989年为第一阶段，气候变化尚未成为国际政治议题，但历史排放的影响依然存在，尽管不知者不为罪，但也不能完全既往不咎。因此，以低价、自愿为原则，假设按$5／吨二氧化碳定价，碳预算转移支付的总价值大约为15721亿美元。

1990~2004年为第二阶段，气候变化问题已成为全球性问题。在有明确国际法律认定温室气体排放有害的情况下，以相对高价、强制为原则，假设按当前CER的平均价格$10/吨二氧化碳定价，碳预算转移支付的总价值大约为10705亿美元。

2005~2050年为第三阶段，碳预算转移是为了保障基本需求，因此，以低价、强制为原则，假设按5美元／吨二氧化碳定价，碳预算转移支付的总价值大约为6071.60亿美元。

通过上述碳预算资金机制，预期可筹集资金约41498亿美元。

碳预算的平衡机制和资金机制，涉及发展中国家的整体利益，必须通过国际政治谈判而不是分散的市场机制来解决。除了筹集资金，资金的管理、分配和使用也都需要通过国际政治谈判做出具体的安排。

按照碳预算方案，各国都有义务将本国排放控制在碳预算水平以内，这与现有排放限额和贸易机制有高度相容性。如果实际排放需求超过碳预算额度，可以通过国际碳市场购买。而通过低碳发展产生碳预算盈余的国家，也可以通过国际碳市场进行出售，获得经济收益。

目前，碳预算方案考虑的执行期到2050年，但具体执行必须分阶段。所有国家都应按承诺期（例如每10年）提供本国排放额度分配方案（NAP），一方面确保买入国实现其当期承诺目标，另一方面防范卖出国过度出售的风险。初步测算结果显示，碳预算方案所需的国际碳市场规模大约在接近500亿美元。

保证各国执行碳预算和交易的状况可衡量、可报告和可核查（MRV），还需要建立相应机制。例如为各国建立碳预算账户，记录并显示一国的碳预算权利、使用量、买入量、卖出量、存量，保持各国碳预算账目的清晰透明，并定期对各国履约情况和国际资金和技术流动状况进行分析评估。

遵约机制促进未能履行国际协议法律义务的国家完成规定义务，也是国际气候制度的重要组成部分。碳预算方案涉及促进和惩罚两个部分。惩罚机制下，根据超额排放的状况，方案采取累进碳税制，增加不遵约国家的资金义务，同时将当期超额排放部分在下一承诺期的碳预算中扣除。累进碳税机制的税率、税款的征收、管理、使用等细节也需要通过国际谈判进行协商。

总之，碳预算方案重点从机制设计的角度论证了一个公平、可持续的国际气候制度的可操作性。在公平的碳预算初始分配的基础上，它不仅解决发达国家碳预算历史透支，为其满足未来排放需求提供了多种途径，还在确保全球碳预算平衡的前提下，通过碳预算的转移支付，为全球应对气候变化筹集资金提供了新渠道。

碳预算方案的基本思路不仅在中国学者中逐步形成共识，国际上也得到积极的反响和认同。例如，2009年8月，德国全球变化咨询委员会（WBGU）就推出了德国的碳预算方法（Carbon Budget Approach）。作为后哥本哈根时代对国际气候制度进行根本性变革的重要思路，碳预算方案值得进一步加强研究和积极推广。

另外，中外对话的团队正在哥本哈根追踪报道气候谈判大会，请访问我们特有的双语博客“每日星球”，了解相关信息。

潘家华教授现为中国社会科学院可持续发展研究中心主任，研究员。他的研究领域为环境经济学、全球变化与世界经济、可持续发展经济学等。

陈迎是中国社会科学院城市可持续发展研究中心副主任兼秘书长，副研究员。她的研究领域为国际环境治理，气候变化政策与可持续发展等。

李晨曦是中国社会科学院研究生院硕士研究生，她的专业为可持续发展经济学，研究兴趣包括气候变化与公平，国际气候制度设计等。

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