界讨论环境潘家华

构建公平和可持续的气候制度

家华潘, 迎陈 — Wed, 10 Dec 2008 06:18:00 +0000

未来几年中，发达国家与发展中国家到底可以排放多少温室气体，这是一个被热烈讨论的话题。潘家华、陈迎等提出了一个可行方案。

2012年后国际气候制度谈判的核心议题，是如何公平地进行减排义务分担，并体现各国具体国情的差异。迄今为止，国际上已经提出许多不同分配方案，但反映发展中国家现实国情和需求的方案少之又少。

为了更好地体现公平原则，维护发展中国家权益，2002年，中国社会科学院潘家华领导的研究团队，以人文发展理论，阐述了温室气体排放权的分配应优先满足人的基本需求，促进低碳发展，遏制奢侈浪费的理念，研究报告在印度新德里召开的第八次缔约方（COP8）上散发。在此基础上，开发的人文发展方案的制度框架，在相关概念、方法论和量化分析方面不断有新的进展，2003年和2006年曾两次举办边会介绍最新研究成果，在国际上获得较好的反响。最近尝试开发了一个具有公平内涵、可量化的排放权分配的新方案，并就资金机制等国际气候制度的相关要素进行了探讨，共同构成了2012年后国际气候制度的一个完整方案，称为“碳预算”方案。

碳预算方案所依据的公平原则，包含几个方面的含义：首先，温室气体排放权是保障生存和发展的基本人权之一，公平的本意是保障人与人之间的公平，并非国与国之间的公平。其次，促进人与人之间的公平，关键是保障当代人的权利，控制人口增长是促进可持续发展，减缓全球气候变化的政策选择之一。第三，考虑到发展过程中伴随温室气体排放的社会财富的积累和传承规律，实现人与人之间的公平是包括历史、现实和未来全过程的存量公平。最后，以满足人的基本需求为优先目标意味着，温室气体排放权的分配，应该客观反映人生活的自然环境的差异。

碳预算方案的研究结果表明：如果仅考虑化石能源相关的CO2排放，假设全球碳排放2015年封顶，2050年相对2005年减排50％，1900－2050年间全球碳预算大约为年人均2.33吨CO2。初始碳预算分配与基年各国人口成正比，考虑各国气候、地理和资源禀赋的自然因素调整后，各国碳预算虽有所差异，例如，俄罗斯、加拿大气候相对寒冷，澳大利亚、加拿大等国地广人稀，南非、中国能源消费的碳排放较高，但综合起来，碳预算的调整幅度有限，大约在-20%－78%之间。但是，发达国家实际历史排放不仅已严重透支其未来碳预算，而且侵占了其他国家作为全球公共资源的排放空间。例如：美国实际历史排放是碳预算的2.97倍。为了保护全球气候安全的共同利益，发展中国家历史排放尽管普遍远低于碳预算，拥有发展和排放的权利，但不得不通过碳预算的转移为发达国家历史上的超额排放和保障未来的基本需求所需碳预算“埋单”。碳预算转移的总规模大约为455.7GtCO₂，如果以当前国际市场10欧元／吨CO₂估算，其总价值高达近4.6万亿欧元，远远高于目前发达国家履行向发展中国家提供资金援助义务所贡献的份额。

即便有碳预算的转移，保障发达国家未来的基本需求，但由于其现实人均排放较高，未来即使能采取相对严格的减排政策和目标，未来累计排放仍将超过碳预算，其中大约60％需要通过国际碳市场或国际合作进行海外减排。如果仍不能将排放控制在碳预算内，则必须通过累进碳税进行罚款，同时将为实现的减排量计入下个承诺期。

对于中国而言，碳预算方案并不是一个特意优惠中国的方案，实际上，碳预算对中国未来发展是一个紧约束。中国初始碳预算为458.8GtCO₂，经过自然因素调整，气候和资源禀赋使碳预算略有增长，而地理因素调整碳有所下降，三因素对中国的综合影响不大，调整后中国碳预算为452.2 GtCO₂。中国历史实际排放88.7 GtCO₂，未来剩余碳预算365.5 GtCO₂。假设中国努力实现低碳发展实现2030年排放封顶，相比2005年增长55％，2050年略有下降达到45％，则未来累计排放刚好能满足碳预算。只有进一步减排才可能有排放额度供出售，否则中国还需要从国际市场购买排放额度。考虑到中国作为世界的加工厂，目前中国国际贸易中内涵能源的净出口大约占碳排放的30％，2030年这一趋势难以根本逆转，因此中国促进低碳发展之路任重而道远。

总之，碳预算方案是基于科学基础，将优先满足基本需求的公平原则与全球的可持续性目标结合起来，为构建2012年后国际气候制度而设计的一个完整方案，对打破当前国际气候谈判的僵局具有较高的政策含义和参考价值。

潘家华教授现为中国社会科学院可持续发展研究中心主任，他的研究领域为环境经济学、可持续城市化、全球变化与世界经济、可持续发展经济学。

陈迎是中国社会科学院城市发展与环境研究中心的副研究员，她的研究方向为可持续发展、环境经济学与全球环境问题。

本文的写作是在其他学者的协助下完成的。

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中国减排的严峻挑战 (一)

家华潘 — Thu, 18 Jun 2009 10:32:00 +0000

全球经济波动让中国陷入节能减排的挣扎之中，潘家华对中国减排之路面临的长远挑战做出讨论，本文为全文第一部分。

美国的金融危机已成为席卷全球的经济危机，中国作为世界经济的一部分，经济发展和节能减排受到巨大冲击。

纵观历史重大危机事件，均对经济发展产生巨大负面影响，而对能源消耗和污染物排放，则有巨大的节能减排效用。中国的经济增长和节能减排目标雄心勃勃，“十一五”规划的各项措施均严格按要求得以执行，但从过去三年实际结果来看，节能减排似乎不尽如人意。然而从2008年8月开始，经济增长放缓，能源消费迅速下滑，节能减排似乎不再成为首要难题。诚然，在经济危机期间，能源需求和温室气体排放会大幅下降。但危机过后，随着经济的复苏，能源消费和污染物排放迅速反弹。这就表明，经济危机通过对经济发展的打压，会导致能源消费的下滑和污染物排放的减少，但这只是暂时的，从长远看，经济必将不断增长，节能减排是一项长远的战略性挑战，不可掉以轻心。

工业革命以来，经济迅速腾飞，大量消耗化石能源，因而排放的污染物大量增加。经济周期产生和放大的经济危机使经济增长出现波动，从而导致能源消费和污染物排放的大起大落。

图一展示了自十九世纪中叶以来，世界上部分国家人均温室气体排放的动态趋势。十九世纪的数据质量似乎不能说明历史动态的细节。但进入二十世纪，统计资料日渐完善，相应数据更为准确，因而所展示的动态变化可以给我们许多启示。首先，危机导致经济衰退，使得商品能源需求大幅下降，因而温室气体排放随之剧烈波动。第二次世界大战的德国和日本，在战败投降时能源消费锐减，因而温室气体排放下降几乎在80%以上。1990年苏联解体，俄罗斯经济迅速下滑，能源消费减少近40%，中国在1950年大跃进失败后出现的“三年自然灾害”，商品能源消费陡降，温室气体排放也大幅下降。1973年和1986年能源危机，也导致世界各主要经济体能源需求减少，温室气体排放下降。1920年代末美国的大萧条，也使得能源消费和温室气体排放锐减1/3。第二，经济全球化的程度越高，则受全球性经济危机的影响越大。发展中国家由于发展滞后，全球经济活动的参与程度低，因而受影响的程度并不如欧美等早期工业化国家大。第三，人均温室气体排放尽管受到各种危机的影响而出现波动，但总体趋势呈上升状态。危机过后，排放迅速反弹，并攀向新高。第四，人均温室气体的排放水平，似乎与发展有正相关关系。即发展水平越高，则温室气体排放量越大。相对于发达的欧美等国家，发展中国家如中国、印度人均排放处于相对较低的水平。第五，当发展达到一定阶段，人均温室气体排放增势趋缓，处于停滞甚至下降状态。日本和英国人均排放近二十年来几乎没有增长，德国的人均碳排放近二十年来，一直处于负增长。

图1 世界部分国家人均温室气体排放历史趋势比较（1855－2004年）

引自：潘家华郑艳（2009）

经济危机为什么能自然实现节能减排呢？表1记录的是1997年东亚金融危机期间中国能源消费的变化情况。从图1中，我们可以看到中国人均温室气体排放在 1997年出现拐点，随后大幅下滑，直到2001年迅速回升。分析表一中的数据，可以解释金融危机导致减排的内在原因。首先，金融危机使能源需求下降。能源消费增长从1995年的8.3%降到1996年的4.1%，再跌至1997年的0.2%。在危机谷底的1999年，能源总消费降幅高达9.3%。能源消费总量的下降，必然导致污染物排放量的下降。第二，从能源结构上可以看出，污染含量最高的煤炭受危机打压的程度最大。在1997年出现负增长，在危机的谷底1999年，降幅达到15.7%。而较为清洁、便捷的能源形态，包括石油，天然气和水电，在危机期间几乎没有受到大的影响。由于煤炭等高污染能源受到经济危机的影响更大，需求减少的更多，在总体上，能源更为清洁，因而单位能源和污染物排放也就进一步下降。第三，出现经济危机，市场条件恶化，那些采用落后技术，规模小，能效低，不具竞争力的小企业首先倒闭。而规模大，技术先进，效率高的企业，多具有较强的应对危机的能力。这就在宏观上淘汰了低能效高污染的企业，使得全社会的能效提高，污染排放减少。

表1 东亚金融危机期间(1997-2000)中国能源消费增长变化

	煤炭	石油	天然气	一次电力	总能源消费
1995	8.3%	8.0%	2.2%	9.9%	8.3%
1996	2.8%	9.9%	12.1%	0.3%	4.1%
1997	-3.0%	10.3%	12.7%	2.8%	0.2%
1998	-7.8%	1.1%	2.9%	5.6%	-4.9%
1999	-15.7%	6.5%	8.0%	-2.7%	-9.3%
2000	-5.2%	7.9%	7.9%	9.9%	-0.3%
2001	10.5%	2.5%	11.5%	24.1%	9.4%
2002	19.5%	7.4%	7.7%	6.8

数据来源：China Energy Data Report 2004, LBNL, ERI/NDRC, 2006.

为什么经济危机会造成能源需求总量的下降和能源结构的清洁化呢？经济危机使全社会经济活动规模萎缩，社会总需求下降，能源消费总量下降是必然的。但是，各个经济部门对能源消费的需求变化是有差异的。居民消费可能受到影响，但基本不会太大，服务业受的影响也较少。受影响最大的，是制造业，尤其是原材料重工业。而居民消费和服务业消费均为清洁的石油、天然气和电力，工业尤其是重工业主要依赖的是煤炭等较为低廉但更为污染的能源品种。这也就是为什么在危机期间，能源消费总量下降而且出现清洁化趋势的原因。

潘家华为中国社会科学院城市发展与环境研究中心执行主任

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中国减排的严峻挑战(二）

家华潘 — Thu, 18 Jun 2009 06:52:00 +0000

尽管目前经济前景堪忧，但是潘家华主张中国不能够放弃其对节能减排的承诺。本文为全文第二部分。

“十一五”规划的各项指标中，节能减排任务最为艰巨。尤其是2006年至2007年持续两年经济高速增长，使得能源消费快速攀升，污染物排放不降反升，形势严峻。但进入2008年下半年，全球金融危机波及中国，第四季度经济出现滑坡，节能减排的压力似乎随着经济危机的来临而消失。

2006年初，中国公布“十一五”国民经济与社会发展规划，明确了定量的节能减排目标，并界定为约束性指标。这些目标规定，2010年单位GDP能耗比2005年降低20％，主要污染物二氧化硫(SO2)、化学需氧量（COD）同比在绝对量上下降10%。这些指标完成难度极大，在随后几年，关于“减排目标是否过高”的争论一直不断。

进入2008年第四季度，全球金融危机波及中国，中国能源消费出现负增长，与1997年的东亚金融危机情况类似，减排似乎自然实现。根据中国电力联合会（2009）的数据，2008年9月，全国电力需求急速下滑，发电量增幅仅3.4%。随后，电力需求降势加速。2008年10月，单月发电量出现4%的负增长。成为1999年以来，扣除春节因素，全社会用电量和发电量10年来首次出现负增长。

由于金融危机的影响，2008全年单位国内生产总值能耗比上年下降4.59%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少4.42%和5.95%，均超额完成年度指标要求。由于2008年的减排绩效突出，使得近三年累计情况也接近目标要求：单位国内生产总值能耗下降10.08%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少6.61%和8.95%。

金融危机帮了中国节能减排的忙。但是，我们应该看到，危机总会过去，长远的挑战并不会消失。尤其是温室气体减排，挑战将更为严峻。

中国的节能减排目标会在经济危机的阴影下顺利得以实现，但并不意味着中国的温室气体减排的长远目标会水到渠成。温室气体减排与节能减排并非完全一致，节能减少了能源消费，当然就减少了污染物排放，也就减少了温室气体排放，从这一意义上，两者具有一致性。但是，二氧化硫、粉尘等大气污染物可以通过工程技术手段加以控制，如脱硫设备。尽管温室气体可以通过工程方法捕获并埋存在地下，但目前并无商业可行性。而且，常规污染物如二氧化硫等在人均收入一万美元左右时，即基本得到控制，而温室气体在人均收入三万美元时，在一些国家仍呈上升趋势。

温室排放与收入水平的关联

引自潘家华，郑艳（2009）

图2描述了14个主要经济体1960年至2004年人均收入与人均二氧化碳排放的关系。有几个特征明确可辨。首先，人均收入水平随温室气体的排放增加而提高，在人均GDP低于一万美元时，上升较快，达到一万五千美元时，人均温室气体排放趋缓。有的国家如法国、德国，甚至人均收入增加而二氧化碳排放下降。但总体趋势是人均收入水平与人均温室气体排放呈正相关。第二，在同一发展水平，温室气体排放水平可以有很大差异。北美和澳大利亚的人均排放水平，与相同收入水平的欧洲和日本高出一倍。造成这一差别的原因，表面看是北美和澳大利亚资源丰富，欧洲日本资源相对匮乏。但真正原因还在于政策导向。欧洲和日本注重公共交通，强调能源效率，征能源税、气候税，欧洲的汽油价格高出美国一倍。这说明生产和生活方式的差别，可以导致巨大的排放差异。第三，发展中国家如中国、印度目前的收入水平尚低，人均排放水平也较低。南非、韩国、墨西哥的排放水平已接近欧洲水平但人均收入尚有差距。这就说明，如果发展中国家不走低碳发展道路，很可能需要大量排放温室气体，对全球气候造成威胁。同样，发达国家需要降低排放水平，帮助发展中国家走低碳发展道路。

历史数据表明，发达国家的排放已经趋缓乃至下降，发展中国家排放量随收入增加而上升。那么未来的排放趋势如何呢？国际能源署统计了世界上主要国家和国家集团1990和2006的实际排放以及2030年的预测排放总量。相对于1990年排放水平，发达经济体几乎没有增加排放量，俄罗斯和其他经济转轨国家和欧盟基本出现负增长。而发展中经济体则大幅增加。发展中国家排放量在这16年间增长了一倍以上。中国更是增长了一点五倍。到2030年，如果不采取强制温室气体减排措施，发达国家的排放量将保持稳定，有的国家如日本仍将保持负增长，与之形成鲜明对比的是发展中国家将加增近一倍，印度甚至净增两倍。2030的排放格局，将是发展中国家占据大半壁江山。中国的排放总量，将可能是美国和欧盟二十七国的总和。

从长远看，中国的温室气体减排压力并不会因经济危机而得以缓减。中国的能源结构以煤为主，核电需要大量投资，而且有一定时间周期，可再生能源尤其是风能、太阳能的商业化竞争力提高也需要时间，中国能源清洁化进程艰苦而漫长。中国的能效技术提高迅速，以同样产出来说，能源消耗和温室气体排放会大幅下降，但收入的增加将导致生活质量的改善，家用小汽车会更为普及，住房面积将进一步扩大，城市化水平大幅提高，而且，中国的人口还将有所增加，生活水平的提高和人口数量的增加，是发展中国家温室气体排放大量增加的主要原因。而对于发达国家，生活水平提高的空间较为有限，人口数量稳中有降。能源清洁化和能效的提高，均会在绝对数量上减少温室气体排放。这也是为什么发达国家不采取减排措施，温室气体排放增加也微乎其微甚至为负的真正原因。

全球经济危机正在化解中国的节能减排压力，但是这种化解只是暂时的，我们需要从长计议，近期应对金融危机，着眼经济复苏与长远发展，走低碳发展之路，提高能效，改善能源结构，大幅开发清洁能源、防止温室气体限排成为中国经济发展的硬约束。

潘家华为中国社会科学院城市发展与环境研究中心执行主任

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碳预算方案的国际机制研究

家华潘, 迎陈, 晨曦李 — Mon, 14 Dec 2009 16:03:00 +0000

哥本哈根气候大会升温不断，潘家华、陈迎和李晨曦则提出制订减排目标需要改革当前的气候制度。

《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议（COP15）正在哥本哈根召开，各方在减排目标和资金问题上的严重立场分歧，为会议前景投下了浓重阴影。人们必须思考，国际气候制度是否需要一个根本性的变革？如何更加公平有效地分配有限的全球排放空间，同时保障所有人的基本需求这个公平目标和保护全球气候的可持续性目标？

2008年波兹南会议期间，中国社会科学院可持续发展研究中心（RCSD）推出一个公平和可持续的2012年后国际气候制度新方案——“碳预算方案”（Carbon Budget Proposal）。之后，RCSD进一步加强了碳预算方案的相关国际机制研究，包括碳预算的平衡机制、资金机制、市场机制、遵约机制等，目标是促使碳预算方案的公平理念更具有可操作性。

碳预算方案假设，全球排放在2020年前达到峰值；以2005年为基年，实现2050年全球减排50％的目标；以2005年人口为基准，计算1900－2050年间全球总的碳预算，平均每人每年碳预算大约是2.33吨二氧化碳。

从人均累计排放公平的理念出发，以上述标准将全球碳预算在各国间进行公平分配，则各国初始分配的碳预算与基年人口数成正比。

碳预算方案为各国分配1900~2050年间相应的碳预算权利，初步测算结果显示，大多数附件一国家历史碳预算已经出现了严重透支，平均透支2倍左右。部分国家，如英国透支2.7倍，美国透支3.2倍，透支程度相当严重。少数非附件一国家，如石油输出国，由于特殊国情，也出现少量透支，但程度较轻。

大多数非附件一国家历史上有碳预算盈余，如印度历史实际排放仅占历史碳预算10％左右，中国大约占28％。少数附件一国家，如土耳其、西班牙也有少量历史碳预算盈余。

总体来看，各国历史碳预算透支总额大约为5098.2亿吨二氧化碳，历史碳预算总盈余大约为9869.5亿吨二氧化碳。因此，在全球碳预算的约束下，失衡的碳预算分配与使用，需要一个平衡机制。该平衡机制包括三个步骤：

第一步，自我跨期转移。出现历史透支的国家首先使用其未来碳预算弥补本国的历史透支。通过这一方式，部分国家，如意大利、罗马尼亚，可以实现历史碳预算的平衡；

第二步，历史透支的国际转移支付。通过自我跨期转移尚不足以弥补历史透支的国家，需要由非附件一国家的碳预算盈余提供国际转移支付，这部分的转移量大约为3890.7亿吨二氧化碳；

第三步，未来基本需求的转移支付。碳预算主要用于满足基本需求，没有足够碳预算满足未来基本需求的国家，需要由非附件一国家的碳预算盈余提供国际转移支付，这部分的转移量大约为1207.5亿吨二氧化碳。

经过上述三个步骤，各国都实现了历史排放与碳预算的平衡，也拥有了满足未来基本需求的碳预算。附件一国家和非附件一国家整体碳预算的分配状况也出现了显著变化，碳预算总量的相对比例从初始分配的19.5：80.5变为平衡后的40.9：59.1。

获得碳预算转移支付的发达国家，其年人均碳预算已远远高于2.33吨二氧化碳的标准。其中，美国为7.63吨，英国为6.74吨，德国为6.59吨，加拿大为5.43吨，而提供碳预算转移支付的发展中国家整体平均仅为1.61吨。发达国家历史上的高排放，已经严重占用了发展中国家未来发展的排放空间。

资金问题也是当前国际气候谈判的关键议题。发展中国家提出，发达国家每年拿出GDP总额的0.5-1%用于支持发展中国家应对气候变化，但并没有获得发达国家的积极回应。

碳预算方案建议，以碳预算国际转移支付的总量为基础，对其分段定价，作为筹集公共资金的重要渠道。人们对气候变化问题的认识有个逐步深化的过程，所以碳预算的转移支付按照三个历史时段进行定价。

1900~1989年为第一阶段，气候变化尚未成为国际政治议题，但历史排放的影响依然存在，尽管不知者不为罪，但也不能完全既往不咎。因此，以低价、自愿为原则，假设按$5／吨二氧化碳定价，碳预算转移支付的总价值大约为15721亿美元。

1990~2004年为第二阶段，气候变化问题已成为全球性问题。在有明确国际法律认定温室气体排放有害的情况下，以相对高价、强制为原则，假设按当前CER的平均价格$10/吨二氧化碳定价，碳预算转移支付的总价值大约为10705亿美元。

2005~2050年为第三阶段，碳预算转移是为了保障基本需求，因此，以低价、强制为原则，假设按5美元／吨二氧化碳定价，碳预算转移支付的总价值大约为6071.60亿美元。

通过上述碳预算资金机制，预期可筹集资金约41498亿美元。

碳预算的平衡机制和资金机制，涉及发展中国家的整体利益，必须通过国际政治谈判而不是分散的市场机制来解决。除了筹集资金，资金的管理、分配和使用也都需要通过国际政治谈判做出具体的安排。

按照碳预算方案，各国都有义务将本国排放控制在碳预算水平以内，这与现有排放限额和贸易机制有高度相容性。如果实际排放需求超过碳预算额度，可以通过国际碳市场购买。而通过低碳发展产生碳预算盈余的国家，也可以通过国际碳市场进行出售，获得经济收益。

目前，碳预算方案考虑的执行期到2050年，但具体执行必须分阶段。所有国家都应按承诺期（例如每10年）提供本国排放额度分配方案（NAP），一方面确保买入国实现其当期承诺目标，另一方面防范卖出国过度出售的风险。初步测算结果显示，碳预算方案所需的国际碳市场规模大约在接近500亿美元。

保证各国执行碳预算和交易的状况可衡量、可报告和可核查（MRV），还需要建立相应机制。例如为各国建立碳预算账户，记录并显示一国的碳预算权利、使用量、买入量、卖出量、存量，保持各国碳预算账目的清晰透明，并定期对各国履约情况和国际资金和技术流动状况进行分析评估。

遵约机制促进未能履行国际协议法律义务的国家完成规定义务，也是国际气候制度的重要组成部分。碳预算方案涉及促进和惩罚两个部分。惩罚机制下，根据超额排放的状况，方案采取累进碳税制，增加不遵约国家的资金义务，同时将当期超额排放部分在下一承诺期的碳预算中扣除。累进碳税机制的税率、税款的征收、管理、使用等细节也需要通过国际谈判进行协商。

总之，碳预算方案重点从机制设计的角度论证了一个公平、可持续的国际气候制度的可操作性。在公平的碳预算初始分配的基础上，它不仅解决发达国家碳预算历史透支，为其满足未来排放需求提供了多种途径，还在确保全球碳预算平衡的前提下，通过碳预算的转移支付，为全球应对气候变化筹集资金提供了新渠道。

碳预算方案的基本思路不仅在中国学者中逐步形成共识，国际上也得到积极的反响和认同。例如，2009年8月，德国全球变化咨询委员会（WBGU）就推出了德国的碳预算方法（Carbon Budget Approach）。作为后哥本哈根时代对国际气候制度进行根本性变革的重要思路，碳预算方案值得进一步加强研究和积极推广。

另外，中外对话的团队正在哥本哈根追踪报道气候谈判大会，请访问我们特有的双语博客“每日星球”，了解相关信息。

潘家华教授现为中国社会科学院可持续发展研究中心主任，研究员。他的研究领域为环境经济学、全球变化与世界经济、可持续发展经济学等。

陈迎是中国社会科学院城市可持续发展研究中心副主任兼秘书长，副研究员。她的研究领域为国际环境治理，气候变化政策与可持续发展等。

李晨曦是中国社会科学院研究生院硕士研究生，她的专业为可持续发展经济学，研究兴趣包括气候变化与公平，国际气候制度设计等。

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