走向可持续安全

Wed, 21 Jan 2009 06:08:00 +0000

克里斯•艾波特和索菲•马斯登认为，对亚洲和澳洲来说，观念的转变能够开创一个时代，促进社会公正、环境可持续的地区秩序形成。

和世界许多地方一样，亚洲和澳洲目前的安全理念的主流也是所谓的“控制范式”。这一理念的前提假设就是可以通过军事力量或者均势政治和遏制来控制非安全因素。最明确的例子是所谓的“反恐战争”，其目标是“阻止”恐怖主义，而不是消除其根源。

用这样的办法来维持国家、地区和国际安全是有问题的，尤其是没有通过外交努力来实施的情况下。它还会分散全世界政治家的注意力，无法全力应对日益严重的非传统威胁。

有一种方式可以改变这个窘境，那就是“可持续安全”。可持续安全的中心假设是：你无法控制非安全因素带来的所有结果，但必须努力解决其根源。换句话说，“治标”没有用，必须通过对安全威胁的综合分析以及预防性的应对措施来“治本”。

可持续安全主要着眼于下列相互联系的长期非安全驱动因素，包括:

* 气候变化—基础设施薄弱、资源匮乏、大量人口居无定所； * 围绕食品、水和能源等资源的竞争；

* 世界大多数人被边缘化—世界人口大多数在政治、经济和文化上的边缘化；

* 全球军事化—军事力量使用的增加。

亚洲是一个转型中的地区，转型会带来动荡。政治、经济和社会景象不断变迁，同时气候变化和其它长期安全威胁也需要地区性应对。所有这些趋势在亚洲的安全动因中都表现得很明显。

可持续安全的分析把上面这些趋势和其它安全威胁区别开来（如恐怖主义和有组织犯罪）。它提出了一套全面系统的方法，把不同趋势的互动都放在一起考虑，而其它方法通常都把它们分离开来。它特别关注的是国际行为体和西方政府目前行为导致非安全因素的加剧，而不是减少。

可持续安全对可持续应对提出了一系列关键要求：首先是全球公正和公平；另外还有全球贸易体制的改革、援助和债务免除；迅速摆脱以碳为基础的经济；朝着核裁军和控制生物和化学武器迈出坚实的步伐；以及防卫开支朝向非军事因素安全的转移。可持续安全把全球的长期安全和普通人的眼前安全联系在一起。

可持续安全天生具有预防性，因为它能在恶性结果尚未被感知时就把冲突和动荡根源消弭于无形。可持续安全的初衷就是对安全理念进行重构，引入普遍安全、全面安全、人类安全以及非传统安全的概念。其实，亚洲很早就认识到这些方式了，尽管国家安全政策仍然被“控制范式”所支配。

在亚洲有很多眼前的安全问题，但中长期的动荡诱因主要有三个：一是维持国家统一，特别是控制内部动荡；第二是域内力量对比变化；第三是环境和人道主义灾难。最近几个月的经济衰退也可能导致某些动荡根源作用的放大，因为经济增长一直都是亚洲缓解冲突的重要因素。

尽管在一段时期内美国可能还是一个安全的终极保障，但无可否认，它在亚洲的经济和军事力量正在相对衰落，在伊拉克和阿富汗也受到重挫。美国衰落对亚洲影响的确切程度还不清楚，但大国力量变化本身就是一个潜在的不确定和动荡的源头。

亚洲面前最严重的挑战包括众多的环境和人道主义灾难。在过去几年中，这里就发生了3起巨大的环境灾难：2004年12月的印度洋地震及其引起的海啸让印尼、斯里兰卡、印度和泰国沿海地区面目全非；2008年5月，纳尔吉斯飓风横扫缅甸；同一个月，中国四川发生了八级大地震。

单单这三场灾难就导致近50万人丧生，同时对经济和基础设施造成巨大破坏。但亚洲每年还遭到众多较小灾害的袭击，包括热带风暴、地震、滑坡和洪水，每一次都会有成百上千人死亡，数以万计的人们失去家园。

这些灾害给各国政府提出了严峻的考验，威胁着国内稳定，也可能让邻国的人民失去家园，给邻国政府造成压力。如果政府的反应不够或太慢，情况会恶化，环境灾害就会变成人道主义灾难。同样发生在2008年5月的两场灾害，已经有很多人对中国和缅甸政府的不同应对进行了比较。中国政府迅速落实救灾计划，派出13万人的军队展开大规模救援工作。如果中国政府的反应没有这么迅速有效的话，四川地震的死亡人数要多很多。

相比之下，缅甸军政府没有认识到灾难的巨大，最初拒绝接受国外援助。可以说该国政府的失误造成了更多不必要的死亡和痛苦。

未来几十年，随着气候变化的加剧，这样的灾害还将更加频繁。联合国气候变化政府间专门委员会(IPCC)的最新发现表明，沿海地区的热带风暴会越来越频繁，洪水也会增多，特别是在南亚、东亚和东南亚人口稠密的巨型三角洲地区。他们还预测，亚洲大部分国家还将出现降水模式的变化和淡水资源的短缺（特别是在那些依赖喜马拉雅冰川融水的国家）。

此外，未来二十年澳大利亚和新西兰可能发生严重的食品和水安全问题。随着海平面的上升，图瓦卢和其它太平洋岛国开始被淹没，孟加拉国也将失去三分之一的土地。因此，如何安置环境难民可能成为亚洲最大的问题。新西兰已经同意，一旦图瓦卢不能居住就接受其人民，但印度却在印孟边境加速修建一道2，500英里（4，000公里）长的安全护栏。环境难民问题可能会给亚洲造成严重的打击，我们必须制订地区性策略来应对某些突发情况。

上面列出的许多动荡驱动因素都是可以解决的，也可以设立机制消除其长远根源。但这些解决面临着不少障碍，包括：全地区对主权的关注；开放有效的地区安全架构的缺位；没有一个有力而中立的国家来发挥领导作用。

亚洲的许多后殖民国家不愿意进行任何形式的主权让渡，即使这会让它们在泛地区性问题的解决上遇到难题。这是可以理解的。对它们来说，国家安全常常高于地区稳定和全球安全。此外，许多尚未解决的历史问题也给合作造成困难，毫无助益的政治说辞提供理由。

因为缺乏一个开放性的地区安全架构来有力地落实新的安全日程，合作变得更加困难。亚洲的一体化和地区内合作必然有助于解决该地区长期的非安全驱动因素。东盟(ASEAN)的确大大促进了地区交流，在许多方面也取得了成功，但它的构成可能太局限了，无法产生更广泛的影响（尽管也有东盟地区论坛、东盟安全委员会和东盟10+3等进程）。缺乏有效的安全架构就意味着政策性应对仍然要在国家层面上形成，尽管地区合作对于这些问题的可持续解决来说至关重要。

如果能消除变化中的障碍，我们就能设立机制，从长远上防止非安全和冲突因素的发展。具体倡议包括：

* 气候变化：亚洲还没有在《京都议定书》上签字的国家必须认识到它们也有责任稳定并减少本国的温室气体排放，接受经济发展不可能通过牺牲社会和环境稳定实现的观点。美国和其它发达国家必须谈判出一个公平的后京都协议，其中要包括迅速减少它们自身的排放。

* 地区架构：联合国和欧盟等国际组织和亚洲域内外其它有影响的行为体应该支持一个强大、开放的地区安全架构的发展。

* 大国力量对比变化：巴拉克·奥巴马总统的新政府应该接受中国的崛起，把政策从均势政治转向接触和信任建设，特别是在贸易、环保和地区安全等领域。

* 落实倡议：由于没有一个有力、有威望而且中立的国家，亚洲公民社会组织必须共同设立一个高级别的独立委员会，成员都是德高望重的个人，包括安全专家和退休的政治家，在亚洲和澳洲建立一个可持续安全框架，特别强调预防外交以及对公众和政府进行地区威胁严重性的教育。

未来五到十年，大力把安全扭转到可持续的方向极为重要。如果我们不能转变观念，安全政策仍将停留在错误的认识上，觉得环境问题可以被扔到一边。观念的转变能够开创一个时代，促进亚洲和澳洲社会公正、环境可持续的地区秩序形成。

克里斯·艾波特，牛津研究小组副主任。

索菲·马斯登，牛津研究小组助理研究员。

本文根据报告《虎与龙：亚洲和澳洲可持续安全》修改，该报告根据牛津研究小组(ORG)和新加坡国际事务研究所(SIIA)2008年9月在新加坡的磋商结果，由二者共同出版。

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界讨论环境索菲•马斯登

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