界讨论环境马军

在线解决中国水危机

军马, 洁华李 — Thu, 21 Sep 2006 17:33:00 +0000

因近日发布了中国第一个水污染网站，马军再次成为新闻焦点人物。在接受李洁华的采访中，马军谈到了"中国水污染地图"网站的建设以及未来的发展情况。

李洁华（以下简称李）：你的网站是一个大胆的项目。你的网站标识出了全国各地的水质信息、污染排放信息和污染源信息，包括上千家超标排放企业。请解释你为什么要做这个项目。

马军（以下简称马）：我们做这个项目主要是考虑中国水污染的问题是环境问题里最严重的问题之一。水污染带来很大的影响，对人们的健康和经济的发展也带来很多的影响，所以我们开始建立中国水污染数据库。水环境保护要注重公众的参与。要想加强污水的控制和治理，我们要加强执法。要想加强执法，我们首先要突破利益格局。因为利益关系，一些污染企业受到了某些地方部门，官员的保护。要突破这种利益格局，就要让公众参加到这种管理当中来。公众的参与的第一步是信息的公开。

李：请描述一下现代中国面临的水危机？

马：中国现在面临着水的挑战，这里指的是水污染，水缺乏，水资源破坏等等的一些挑战吧。从缺水角度来说，中国６００多的城市中有４００多个城市存在某种程度的缺水，３２个特大城市中３０个是受到缺水的困扰。缺水在北方很严重，北方是资源型缺水，很多城市因地表水的枯竭，超才了地下水，处于一种不可持续的状态。南方虽然水资源丰富，但是水污染严重，也出现了水质型的缺水。现在在长江三角洲，珠江三角洲这种水乡的地区都出现了缺水的问题。缺水给中国的工业带来了很大的损失，给中国的农业每年都带来了很严重的损害。水污染和缺水有负面的关系。由于缺乏清水，水污染没有得到稀释。由于污水的排放，又严重地破坏了有限的清水资源。现在水污染的问题开始影响到了人民的健康。我们有一些数据表明污水的排放量在过去五年里持续的增长。我们所监测到的７０％的河段都受到了不同程度上的污染，９０％的潜层的城市地下水都受到了污染。据统计，我们全国的农民，有三亿多的农民的饮用水是不安全的，五分之一的重点城市的饮用水源地的水质也达不到标准。我们每年向海洋投放大量有毒有害的物质，这些物质附吸在海洋生物中间，最终也通过食物链影响到人民的健康。

李：请问你是如何收集这些数据的？

马：中国在过去的几年来已经出台了信息公开的一些法律法规，奠定了一定的基础。我们的数据主要是来自环保部门，其余的来自水利部门，海洋部门，建筑部门。还有一部分是来自媒体，特别是有关污染企业的相关信息基本来自媒体。数据是要做不断的更新，一些地区开始做了水环境信息的年度报告，有年报的地区，我们会按照他们的数据来更新，有些地区有半年报，我们按照半年来更新，还有关于污染源的信息，会有不定期的公告和更新，还有媒体的报告，一些突发的环境事件，这些会做些随时的更新。

李：把收集到的数据集中到一家网站上是为了达到什么效果？

马：很多数据也都来自地方环境部门。这些数据采集了，也统计了，但是没有更好的发布。我们把这些数据结合起来，更加有条理性地向公众做一个更详细的发布吧。

李：以后会将其网站的内容翻译为其它语言吗？英语版本呢？

网站的页面和排名体系已翻译成英文，但是里面的内容没有翻译成英文。政府的公告的内容太大量，暂时不会做成英文。

李：２，５００家企业被提名了？

马：是的。我希望这些企业能够正面地看待这些数据，就是说更积极地来看待这些事情吧。当然，我们并不是站在与公司对立的立场上。我们觉得在一个正常的市场条件里，企业应该做好他们的环境保护工作，做到他们的企业的社会责任。如果他们能够做到了，企业和公众之间就建立起一种相互理解的信任关系。但是这种关系的建立前提在于，要让企业感觉到一点压力。因为到目前为止，企业可能感觉不到有什么压力。在没有压力的情况下，在过去信息不开放的情况下，他们感觉也挺好的, 可以节省成本，又方便，又省事，又没有什么麻烦。这样就可以不用去和社区接触，也不需要听取周边的意见，关起门来做生意就可以。但是现在形势也有所变化，社会对环境的关注逐渐加大, 我希望有远见的企业也看到这种变化，从现在起就主动地和周边的社区沟通。

我们希望能达到这种目的，即是将来企业会主动和社区沟通，向社区阐明他们生产中使用的有毒有害的物质，包括怎样去防止它们的危害，包括和社区一起做准备，避免一些大的事故对社区的影响。

我们看到在国外的企业，他们的企业社会责任做的好的话，他们的品牌和知名度都会得到提高。这一方面，我想我们的大企业也要逐渐地适应。我们的名单里大多是中国的企业，也有一些外资企业，国际性的大公司，他们在国际上也在环境保护方面做得不错，所以他们出现在我们这些超标排放的名单里是不应该的。可能他们应该起到好的带头作用，改进他们在中国的工作，能够将自己尽快从这个名单中拿掉。上海在污染企业的公布方面做的比较全面，公布了大约上千家，我们采集了两百多家跟水污染相关的企业。其中有杜邦，还有包括松下在内的几个日本企业，肯德鸡的餐厅和它的一系列的企业也在里面。

李：法律也对污染企业作出惩罚的相关规定。但是这些法律条文显然还不足于禁止一些企业超标排污，为什么？

马：水问题涉及到发展和保护的问题。中央已调整了思路，但是地方还是把发展看得比较重要。这样一来它给所谓的支柱企业，即给予主要的纳税大户一些保护。那么，地方的环保部门要想对这些企业进行处罚是有一定的难度的。地方的法院要依据法律来对他们进行一定的审判处罚也是有一定的难度的。所以在现实中这些企业在环境管理和决策的过程中间能够施加比较大的影响力。而真正受到影响的公众这一边声音还是比较小的。他们参与的机会还是比较少。因此一些决策还不有利于环境保护。

李：与环保组织有怎样的合作？

马：我们把信息与数字地图结合在一块，在数字地图上比较直观地展示出污染源具体的位置和它们基本的数据，我们要做污染源定位调查的工作。这些污染源分布在全国各地，我们要依赖各地环保组织的帮助和合作来做这些事情。我们首先在北京和绿家园做污染源的调查和定位的工作，我们已经做了一部分这样的工作，把北京市政府公布的污染源做了一些定位的工作，做了一些初步的调查。我们去了北京的近郊，远郊的一些企业，其中也包括工业园区中的很多企业的调查，很多都没有污水处理设施。或是污水处理设施未能做到达标。我们把这些信息放到数字地图上。将来，人们不仅是用数字地图来找吃喝玩乐的信息，也可以把这些不这么让人愉快的信息放到网上，让人们知道是谁在毒害我们的河流。

李：公众在你的项目的执行中起着什么作用？如果他们想帮忙，他们如何参与？

马：中国水问题是非常大的。它体现了这样一个尖锐的矛盾―――发展和保护。这不是任何一个人下一个命令就可以解决的，也不是任何一个人的努力就可以做到的，可能需要全社会的共识。全社会的动员才能解决这个问题。我们把这些信息放在一起可以方便公众去阅览和采用。以便在他们参与的时候更有效地利用这些信息。我们在记者沙龙上做讲话时，听众也谈到了自己环保的计划。有一些是比较成型的，有一些是比较初步的。我们需要更多的信息，更多地技术手段来凝聚这样的公众力量，一共来探索问题的解决。

水的问题在其他二级城市，中型城市和农村更严重。在那些地区，有一些组织在做相关的工作。有些地方的环保组织想加入这样的工作。现在依赖环保圈子这个网络，有时他们来找我们，有时我们去找他们。在各地做培训或讲演也提到这种工作。

李：这个项目有几个工作人员？有怎样的资金来源？

马：我们这个项目从五月份开始着手。我们长期有四个工作人员。还有十多名兼职的学生，他们帮忙做数据收集，录入和地图的工作。我们得到数据开发的公司和地图公司的支持。资金来自几个公司，有为我们提供办公地点和设备，也有给我们提供一小部分的资金支持。我们在做几个水污染的报告，年底将完成其中的一份报告。我希望中国的环境问题研究会得到越来越多的支持。

作者简介:

马军2006年当选为《时代周刊》的“影响世界的100个人”，同时他的著作《中国水危机》（1999）被称为中国“第一次为环境发出的伟大号召”。他现在是公众与环境研究中心主任。该中心开发了中国水污染数据库和网站, 该网站于2006年9月14日公布。他也是博信国际信息咨询公司（Sinosphere Corporation）的环境顾问。

李洁华是驻伦敦的特约撰稿人。曾参与过英国广播公司电视二台关于中国环境节目纪录片的制作。

通向和谐环境之路

军马 — Thu, 30 Nov 2006 11:42:00 +0000

知情的大众将有助于中国在实现经济发展的同时达到生态保护的目的。马军说，公民通过"有序参与"将定会选择走上健康发展之路。

中共中央在2006年10月11日通过的《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将实现社会和谐提升到统揽全局的战略高度。作为构建和谐社会的一个重要方面，《决定》提出要“加强环境治理保护，促进人与自然相和谐”，并且要“以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，加快建设资源节约型、环境友好型社会。”为实现这一战略构想，《决定》提出要从制度上保证实现社会的公平正义，进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与”，这对今后推动环境保护中的公众参与有着深远的意义。

正如《决定》中提出的，我们的社会面临着一系列影响社会和谐的矛盾，其中人口资源环境的压力不断加大是一个非常突出的问题。在大规模的工业化和城市化过程中，我们的污染排放持续增长，有毒有害物质大量释放，远远超过了环境容量；我们有限的资源正在被迅速消耗；公共健康正遭受环境污染的严重危害，三分之一的城市人口呼吸着严重污染的空气，全国有3亿多农村人口饮用水不安全，五分之一的重点城市饮用水源地水质不达标。

面对资源扩张型发展带来的环境破坏和健康影响，一些人认为这是某一发展阶段的正常现象，甚至提出为了人的利益只有牺牲环境。然而，人的利益与环境是无法截然分开的。污染排放、资源耗竭和破坏性开发，正在危害人的利益，引发大量的社会矛盾，而这样的矛盾已经开始影响社会稳定。2002年以来环保部门收到的环境投诉以每年30%的速度上升，2004年达到了60多万件，而环境污染引发的群体性事件也在以年均29%的速度递增。很显然，没有人与自然的和谐，连基本的社会稳定都会受到影响，更不要说构建和谐社会。

当前，越来越多的人意识到，中国面临的环境问题，源于我们的经济发展和环境保护严重失衡，我们在决策中过分偏向了发展，而忽视了环境保护。基于这样的认识，中央在近年来提出科学发展观，力图改变当前以GDP增长为中心的发展模式，实现平衡发展，实现可持续发展。但在实践中，地方政府常常未能找到发展和保护的平衡点，重发展、轻保护的问题还没有得到解决，科学发展观还远没有落到实处。以环境指标的执行情况为例，虽然十一五规划首次将节能减排定为具有法律约束性的硬指标，但2006年上半年的统计显示，能耗和污染排放量不降反升。

显然，要真正达成发展与保护的平衡，仅靠政府部门进行政策设计和指标分解是不够的，仅有可持续发展的理念也是不够的。应该认识到，由于开发项目能够为某些权力部门和个人带来短期的、直接的经济利益，而环境保护却更多的为了避免长期的危害，更多的是要保护弱势群体的利益，因此决策者常常偏向发展而不是保护，而环境执法常常是软弱无力，甚至形成违法成本低，守法成本高的怪现象。要想改变当前的局面，就必须引入新的制度安排，让更多的利益群体可以参与决策过程。

而《决定》正是从制度的层面，阐述了公众参与对于构建和谐社会的重要性。《决定》指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”，进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”

《决定》提出的有序参与，是政府、企业和公众利益的结合点，可以成为各社会阶层加入环境保护工作的共识。首先要保护环境就必须要引入公众参与，只有让各个利益群体知情参与，让不同的利益群体去保护他们自身的环境权益，这样也就能最终保护环境的利益；同时这样的公众参与需要在法治的基础上有序进行，因为我们的社会缺乏公众参与的历史传统，各方面对如何组织和开展公众参与还缺乏经验；与此同时，如《规定》所指出的，我们正在经历“空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题”，社会的弹性还不够强，而社会陷入混乱无助于环境问题的解决，无助于实现可持续发展。

有序参与的提出并不是偶然的，而是建立在中国近年来在公众参与方面所取得实质性进步的基础上的。特别值得一提的是，环保领域的公众参与，为推动有序参与提供了宝贵的经验。从《环境影响评价法》第一次做出“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”的原则规定，到环保总局《公众参与环境影响评价暂行办法》对环评过程中信息公开的细化要求，可以说，环境保护领域的公众参与，已经有了政策和法律基础。而环评公开听证的初步实践，以及众多环保团体积极参与环境立法和环境影响评价的有益尝试，表明公众有意愿合法、理性、有序地参加到环境事项的管理中。

通过近年来环境保护领域的公众参与实践，我们可以看出，由于各方面条件的限制，全面的公众参与条件尚不成熟，但我们可以从环境信息公开做起。首先，环境信息公开是公众参与的前提条件。试想，公众不了解环境信息，不能获取环境问题的数据，如何能判断何时需要参与？又如何能有效地参与？另一方面，环境信息公开的政策和法规基础更加完善，近年来，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》的指导下，依据国家环保总局各项规章，环境信息公开已经取得了相当的进展，可以说，我们的社会完全能够适应更大力度的环境信息公开。

《决定》对信息公开特别是环境信息公开提出了一些具体要求。在谈到建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能时，《决定》强调要“推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。”同时提出应该拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。在谈到完善环境保护法律法规和管理体系时，特别提出要“加强环境监测，定期公布环境状况信息。”

公众参与主要是通过赋予公众知情权、参与权和司法救济权，让不同的利益群体了解每一个决策背后的环境影响和社会影响，进而通过参与的程序，将自己的关切传达给决策者；当参与权利不能满足的情况下，可以提出申诉。有人担心，公众的广泛参与会拖延决策过程，加大管理成本，影响经济发展。而事实上，信息沟通、平等对话、寻求妥协，有助于将项目中的外部不经济性内部化，有助于创造公平的市场环境。公众参与将会改变项目的成本效益分析，不利于只重开源的粗放型的开发项目，而有利于立足节能降耗、需求管理的集约型项目，有助于促进服务业的发展，这将极大地推动经济增长方式的转变。

立足于中国社会经济发展的现实条件，我们正视经济发展和环境保护的巨大矛盾，理解我们必须在现实中作出艰难的权衡。但谁来作出选择？通过怎样的程序来作出选择？我们应该依据《决定》中关于扩大公民有序参与的要求，利用社会对环境问题的广泛共识，积极建立新型环境治理机制，让各个利益群体获得公开表达观点和利益诉求的平等机会。应该相信，充分知情的中国公众，不会选择严重损害自身健康和安全的发展模式，不会选择断送自己子孙后代赖以生存的资源环境的经济增长模式，他们的有序参与，是求得发展与保护平衡的必由之路。

马军2006年当选为《时代周刊》的“影响世界的100个人”，同时他的著作《中国水危机》（1999）被称为中国“第一次为环境发出的伟大号召”。他现在是公众与环境研究中心主任。他也是博信国际信息咨询公司（Sinosphere Corporation）的环境顾问。

环境治理亟待社会共识公众参与遏制权力寻租

军马 — Wed, 31 Jan 2007 18:22:00 +0000

中国15年来市场经济的发展成就卓越。但马军指出，市场本身不能解决环境公害问题。有序参与才是政府、企业和公众利益的结合点。

1992年邓小平南方谈话，提出“发展才是硬道理”，为中国的改革开放注入新的活力。发展是硬道理的论述在当时有效地明确了是要前进还是倒退的大方向，帮助中国避免重新陷入僵化、教条、封闭的旧有意识形态桎梏。但被许多后来者简单化地理解成经济增长高于一切，造成GDP增长率作为干部考核指标被空前强化，助长了地方政府盲目追求GDP增长的强烈冲动。

在GDP指挥棒的引导下，我们深陷粗放、低效的资源扩张型发展模式而难以自拔。进入21世纪，中国经济发展更呈现显著的重工化特点，在能源原材料总量消耗大幅攀升的基础上，单位GDP能耗近年来出现了明显反弹。许多地方政府不顾环境制约，一味盯住能最大程度拉升GDP增长的重化工业和能源水电工程。以石化行业为例，北方严重缺水的大连、天津、青岛、河北、新疆都将建设大型石油化工基地作为发展的重点，而南方的上海、江苏、浙江、广西、四川、云南等地也都在抓紧建设大型石油化工基地。这样的发展模式与我们人均资源紧缺、环境容量极其有限的国情背道而驰。

为了吸引投资来拉动增长，许多地方政府将“先污染后治理”当成环境管理的指导思想，利用开发区和工业园区降低环境门槛，一些重污染的企业甚至被公开挂牌保护，未经准许环境执法部门甚至不能进入检查。“发展是硬道理”成了地方政府在环境决策中无视环境管理制度的重要借口。2007年新年伊始，国家环保总局又宣布发现有82个项目严重违反环评法和“三同时”制度，违规项目总投资额高达1123亿元。违规项目的高发区唐山等城市，本身已经没有环境容量，但却仍然盲目发展高耗能高污染产业，造成大气和水的严重污染。

一些主张发展优先的人士宣称今天中国面临的严重环境问题只是某一发展阶段的正常现象，环境问题可以在发展中自然得到解决。但环境污染对当代人健康的危害，资源滥用和生态破坏对弱势群体的剥夺，都已经达到如此严重的程度，我们可能等不到经济学提出的环境改善的拐点。在15年大规模的工业化和城市化过程中，我们的污染排放持续增长，有毒有害物质大量释放，对公共健康造成危害。根据相关部门统计，全国三分之一的城市人口呼吸着严重污染的空气，3亿多农村人口饮用水不安全，五分之一的重点城市饮用水源地水质不能达标，这种大规模损害是不能持久存在而不出现问题的。

社会发展的不平衡在环境问题上表现得也很突出。少数人、少数地区获得了大发展，其环境代价却抛给其他人去承担，使本来就生活在艰辛中的弱势群体面临环境污染，资源短缺，甚至生存条件被完全破坏的困境。这极大地剥夺了弱势群体的发展机会，引发大量的社会矛盾。2002年以来环保部门收到的环境投诉以每年30％的速度上升，2004年达到了60多万件，而环境污染引发的群体性事件也在以年均29％的速度递增。环境公平必须得到解决，因为道义上它违反社会公平正义原则，也因为没有稳定就谈不上发展，这是各界的共识。

认识到中国的经济发展和环境保护已经严重失衡，中央在近年来提出科学发展观，力图改变当前以GDP增长为中心的发展模式，实现平衡发展，可持续发展。2006年温家宝总理在第六次全国环保大会上明确提出要实现三个转变，即“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展”，并力求“从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步”，同时转变为运用多种手段解决环境问题。实现环境保护工作三个转变，意味着重新定位发展和保护的关系，这有助于廓清对“发展才是硬道理”的长期误读。

市场经济中的“看不见的手”

市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用，但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下，人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。

邓小平南方谈话的另一个重要议题，是要制止当时对市场经济“姓社姓资”的意识形态化争论，鼓励各界解放思想，大胆去试，去闯。此后中国经济体制经历了相当激烈的市场化改革，市场经济理念一度获得了空前的认同，自由主义经济学的理论被许多人奉为圭臬。但就在市场经济基本建立的今天，市场化改革却成为争论的焦点，国资改革、医疗改革、教育改革中带出的严重问题使得许多人对市场经济本身产生了怀疑。

从环保角度看来，市场经济大行其道的15年，中国环境问题局部有所改善而整体不断恶化。其实，市场本身不能够自然而然地解决环境公害问题早已为经济学研究所证明。市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用，但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下，人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。经济学家用公共牧场设寓:某个牧人增加一头牛羊，他本人就会增加一头牛羊的收入，而由此带来的公共草场退化却由全体牧人分担。当牧人们争相增加养畜量的时候，就会造成对资源的滥用，这一现象被称为“公地悲剧”。

随着上世纪90年代市场经济的大发展，“公地悲剧”的寓言在中国成为了现实。2001年中国环境公报显示，90年代末与90年代初比较，北方天然草原产草量下降了30％－50％，载畜能力大幅降低。诸如海洋渔业资源过度捕捞，森林资源滥砍滥伐，水资源滥用等行为方式，也符合“公地悲剧”的逻辑。而当企业把废气、废水、废渣等污染物排放到公共空间中去，它们索取的实际上是一种隐性的公共资源，也就是环境容量，这其实也是一种“公地悲剧”。公众健康因空气或水污染而受到损害，但高昂经济损失只能由公众和社会来承担，污染者却不必为此付出补偿，这在经济上被称为外部不经济性。

一些主流经济学家认为，市场失灵的原因只有通过深化市场化改革来解决。他们认为只要明确草场、水源、森林等的私有产权，只要将自然资源的价格提高到足以反映其稀缺性的程度，就可以制止资源滥用，促进环境改善。这样的经济理论一度成为主流，然而随着市场化手段在环境管理中的运用，人们发现结果常常不能改善环境，而只是让一些行业得利。比如水价改革中许多城市水价大涨，但公众不见当地水环境带来明显改善，只见相关行业的福利待遇水涨船高。这样的市场化改革很难得到支持。

市场失灵让一些人士深感失望，于是他们提出回归计划经济，由一个强有力的政府去行使环境保护职责。他们认为，每一个牧人自身的理性行为会造成公地悲剧，而如果改由政府决定谁可以放牧，什么时候可以放牧，可以放养多少牲畜，由政府惩罚违反指令的人，就不会超出自然承载力的界限，公地悲剧问题就可以得到解决。但实际上，计划经济加上威权政府同样不能够有效地解决环境保护问题。这主要是因为计划经济对资源的配置的效率低于市场经济，即使在经济发展规模有限、物质生活水平低下的情况下，其低效率的资源利用也会对环境带来严重破坏。这一点已经为苏联和东欧的计划经济实践，以及1978年以前中国自身的计划经济实践所证明。

有序参与

公众是权力寻租无法突破的障碍。我们需要将公共决策过程打开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。

环境问题的严峻性已经有了社会共识，那么我们该朝什么方向寻找出路呢？是不是中央提出了科学发展观，地方政府就能够找到发展和保护的平衡点呢？山西省环保局2006年底公布的一次万人环保意识问卷调查可以给我们一些启示。在回答“某市财政收入全省领先，但环境污染日趋严重，您是否愿意让现任市长继续留任”这个问题时，71.01％的被调查民众选择了“不愿意”，但90.8％的受访市、县官员选择了“愿意”。显然，地方政府官员在环境决策中有其自身的利益考量，仅凭他们难以作出平衡各方利益诉求的环境决策。

一段时间以来，我们试图引入专家参与环境决策，希望专家能在利益无涉的条件下作出科学判断。然而，参与决策的专家们前有利益诱惑，后有开发商甚至政府部门的压力，作为个人常常不能坚持自己的专业判断，因此仅靠加强专家意见决策也不能解决问题。

回顾历史，西方国家环境问题的转折源于上世纪60年代末，面对当时环境状况恶化的现实，公众发出了他们的反对声音，由此形成的强大压力促使西方国家的环境治理发生了深刻的变革。公众可以为环境保护提供动力，因为他们是环境和资源破坏的真正受害者，他们不会选择让自己的健康和安全受到严重损害的发展道路，不会选择断送自己子孙后代赖以生存和发展的资源的发展道路，正因为如此，公众是权力寻租无法突破的障碍。

市场经济高效配置资源的作用应该得到发挥，这对于中国这样一个人口众多、资源有限的发展中大国非常重要。只有与善治原则相结合，市场化改革才有可能得到公众支持。比如在水价改革中向用户公布水务公司的成本构成，让公众可以期待水价提高能给自身生活质量带来的好处，提价才有可能得到支持，水环境也才能在公众的监督下得到改善。公众参与也有助于解决市场经济中存在的外部性问题，因为参与的过程可以更全面地识别环境和社会影响，有助于将每个项目中的外部不经济性内部化，从而改变项目的成本效益分析，不利于只重开源的粗放型的开发项目，而有利于立足节能降耗、需求管理的集约型项目，有助于促进服务业的发展，最终有利于推动经济增长方式的转变。

公众在环境和资源管理中的缺位，是今天中国环境管理体系中的最大缺陷。令人欣慰的是，今天的中国在推动公众参与公共决策方面已经取得了进展。2003年实施的《环境影响评价法》，成为中国历史上第一部在公共决策中要求有公众参与的法律。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》又提出了信息公开原则。2006年中央则在《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”，进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”

站在一个历史的十字路口，我们认为倒退回旧有模式没有出路，我们认为陷入“左”与右的意识形态化争论不能提供现实的解决之道。中国社会正呈现利益多元化的状态，最实际的问题是如何避免由任何一个利益集团主导决策过程，寻求其自身的利益最大化。我们需要将公共决策过程打开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。有序参与，正是政府、企业和公众利益的结合点。在环境决策中严格遵守公众参与程序，可以部分弥补民主合法性的缺失，有助于对艰难选择形成社会共识，有助于发挥市场化手段高效配置资源的优势，有助于实现环境公平，有助于达成人与自然的和谐。

马军,北京公众与环境研究中心主任　

本文摘编自《南方都市报》

信息公开是环境管理的有效手段

军马 — Wed, 09 May 2007 15:34:00 +0000

中国最近颁布了政府信息公开条例，首次要求政府和企业公布环境信息。马军籍此呼吁公众利用这一规定来促进中国环境问题的解决。

在国务院4月25日颁布《政府信息公开条例》之后，国家环保总局副局长潘岳宣布，《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》)将从2008年5月1日起正式施行。作为中国第一部关于信息公开的部门规章，《办法》对于满足公众的环境知情权有着里程碑式的意义，将为推动公众参与到环境保护事业中提供重要的先决条件，对加强环保部门的依法行政也将是一个极大的促进。

我们的机构从去年6月起着手开发中国水污染数据库，其间我们既体会到近年来环境信息公开取得的进展，也切实感觉到信息公开还存在的不足，比如截至2006年9月，全国还有上百座城市没有公布当地水污染的相关数据和信息；一些地方环保局虽然开设了自己的网站，但其中很多仅仅把政务公开当成了办事制度公开，仅提供各部门的职责的简单介绍和一些行政会议的报道，登录这样的网站，公众很难获取有价值的环境信息。

《办法》通过部门规章的形式，大大扩展了环境信息公开的范围。根据《办法》要求，环保部门必须公开十七方面的环境信息，涵盖了环境管理的各个方面。今后，环保部门不能仅仅公开办事程序与结果，还要公开其掌握的大量环境信息。环境信息公开会由此变得有章可循，相关部门也不再能够对环境信息想公开就公开，不想公开就不公开。

《办法》不但要求环保部门扩展环境信息公开的范围，还订立了严格的时间限制，而且规定公众可以对违反规定的环保部门依法申请行政复议或者提起行政诉讼。环保总局制定这样一部法规，无异于作茧自缚；而它能够顶住内外压力，在诸多部委中第一个出台这样的法规，体现了环保总局将公众的环境利益置于部门利益之上，值得赞赏。

在政府主动公开的基础上，《办法》明确公众可以向环保部门申请获取政府环境信息，而且申请人只需要提出申请公开的政府环境信息内容的具体描述和形式要求，而无需说明申请公开的理由。这一接轨国际先进机制的安排如能得到有效实施，将改变长期以来把信息公开看做是政府的好意甚至恩赐的认识，体现出对公民环境知情权的尊重。依法申请公开能否有效实行，将检验各级环保部门是否能真正贯彻国务院《政府信息公开条例》“公开是原则，不公开是例外”的立法精神。

对正在经历工业化的中国来说，企业环境信息公开有着特殊重要的意义。《办法》重申了《清洁生产促进法》中要求污染严重的企业公开信息的强制规定：一方面，环保部门要公布污染物排放超标，或者排放总量超过总量控制指标的企业名单；另一方面，这些企业也必须公布其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；企业环保设施的建设和运行情况以及环境污染事故应急预案。上述要求如果能得到有效实施，将有助于促进公众了解身边的污染源，并参与对企业治污的监督。

一些经历过环境污染高发阶段的发达国家的经验表明，信息公开本身就可以成为一种有效的环境管理手段。1986年美国首次要求公司每年公开报告他们向环境排放的有毒有害化学品，依据企业报告的数据，美国媒体和环境组织对排放量最大的公司进行了曝光。为消除负面影响，很多公司开始采取措施，削减污染排放，此后美国的有毒有害物质排放量持续下降。在这一成功实践的影响下，欧盟也从2001年起，要求约50000企业披露有毒有害物质的使用和处理情况，并要求网上公布。

信息公开在中国同样可以促进企业承担起环境责任。依据多个政府部门公布的环境信息，我们开发的中国水污染地图中录入了5100多家违反环保法规的企业。今年3月22日，21家环保组织向社会发出绿色选择倡议，提示消费者部分产品生产过程超标排放，应谨慎选择。在公众压力下，先后已经有20多家国际、国内的大企业和我们进行了沟通，提交了他们对违规事件的解释，其中6家承诺要在规定的时限内接受第三方审核，以向公众证明他们已经改正，并有能力做到达标排放。

今天，世界正在形成这样的认识，即人的生存与发展都离不开环境，环境权是人权的一个组成部分；而参与到环境事务的管理中，乃是公民维护其环境权的最有效方式。关心环境利益的公众，应该积极利用《环境信息公开办法(试行)》所提供的条件，关注政府所披露的环境信息，在知情的情况下努力参与和自身利益相关的环境事项的管理。我们相信，环境信息公开将促进公众和政府之间形成良性互动，进而有力地促进中国环境问题得到解决。

马军，北京公众与环境研究中心主任。

本文摘自《南方都市报》

首页图片Axel Kirch摄

公众需深度参与环境保护

军马 — Thu, 24 May 2007 14:09:00 +0000

在转型时期的中国，各种利益集团都在为权利角逐。马军说，公众不能坐视环保部门孤军奋战来拯救中国的生态环境。他呼吁各界人士加入到环保工作中，成为环保部门的坚强后盾。

2007年3月31日，在全国环保公益日的发起活动上，国家环保总局副局长潘岳发表了“培育新公益精神，共建绿色中国”的主题讲话，提出公众“应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，对各类环保公共事务进行深度参与”。深度参与的提法立刻引起社会的广泛关注，并在媒体上引发了热烈讨论。本文将就公众为何要深度参与、以及如何深度参与环境保护作一个初步探讨。

公众为何要深度参与

公众需要参与环境保护，因为环境问题关乎公众的切身利益。面对目前日益严峻的环境挑战，靠传统意义上不乱扔垃圾或每年植一次树等参与模式很难应对，它需要公众深度参与，即公众切实地介入到环保公共事务的管理中，共同探寻解决之道。

多年来环保部门一直在加强环境管理，但在实践中，由于一些地方政府的“短视行为”，使得地方环保部门不能做到执法必严；违法成本低、守法成本高的怪现象，造成企业纷纷以牺牲环境为代价换取利润。虽然中央早已将环境保护列为国策，但生态环境恶化的趋势却没有得到遏制，中央大力强调的节能减排目标在十一五开局之年也没有能够实现。

面对严峻环境挑战，我们急需激发环境保护的源动力，来克服机制上的阻碍。潘岳副局长在讲话中明确提出，解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。环境保护关乎公众喝的水、呼吸的空气，关乎孩子们成长的环境，受影响的公众不会在这些最基本的问题上妥协。一旦将公众吸收到环境决策和管理过程中，他们将成为开发商无法买通的决策者，排污者无法摆平的执法者，成为权力寻租无法突破的障碍。

公众在环境和资源管理中的缺位，是今天中国环境管理体系中的最大缺陷。中国社会已经出现利益多元化，仅依靠环保局一家机构来充当环境利益的代言人是远远不够的。公众不能坐视环保部门孤军奋战，应该加入到环保工作中，成为环保部门的坚强后盾。

公众深度参与也是转变经济增长方式的需要。正因为缺乏受影响公众的广泛参与，不少地方政府在决定发展政策、制定发展计划的时候，才会自觉不自觉地偏向发展。通过让公众深度参与决策过程，有助于更全面地确认环境风险，从而通过程序否决破坏环境的政绩工程。公众参与将会改变项目的成本效益分析，有利于立足节能降耗的集约型项目和低能耗的服务业的发展，这将极大地推动经济增长方式的转变，最终有助于我们求得发展与保护的平衡。

公众深度参与也是贯彻以人为本，建设和谐社会的需要。要真正保护弱势群体的利益，最有效的方式是让他们充分知情并参与到环保工作中，通过和其它利益群体的博弈去实现自己的环境权益。

公众如何深度参与

近年来，中国在推动公众参与环境决策方面付出了很大努力，也取得了相当显著的进展。２００３年实施的《环境影响评价法》，是中国历史上第一部在公共决策中要求有公众参与的法律。２００４年国务院《全面推进依法行政实施纲要》进一步对政府机关提出了公开是原则、不公开是例外的要求。

虽然只是原则性规定，但《环境影响评价法》和《纲要》依然为推进公众深度参与奠定了基本的法律和政策基础。下一步的公众参与又该如何开展呢？两千多年前，哲人墨子在面临“为义孰大”的问题时，曾说过：“譬若筑墙然，能筑者筑，能实壤者实壤，能欣者欣，然后墙成也。为义犹是也。”今天我们的环保公益事业，也需要各行各业的人们付出自己的努力，齐心协力地推动。中国环境文化促进会在2007年3月31日发出的《绿色中国环保公益日倡议书》，对所有有志于环保的人们发出了召唤：

* 如果你是小区居民，发现附近新的建设项目有可能造成污染时，请向环境主管部门要求环境论证与听证；

* 如果你是消费者，购物时，请拒绝那些政府发布的污染企业的产品；

* 如果你是律师，请为那些污染受害者提供法律援助；

* 如果你是各级人大和政协委员，请上交迫切需要的环保提案；

* 如果你是传媒界人士，请利用好每一次机会，把更多的环境信息让更多的人知道；

* 如果你是企业界人士，请检查你的企业是否做过环境影响评价？

* 如果你是影视艺术家，请用你的知名度为全社会树立绿色行为的示范；

* 如果你是政府管理者，请用实际行动为落实科学发展观做出表率。

这些行动合乎法律和政策的规定，都是我们在现实生活中可以尝试的深度参与。以消费者行动为例， 2007年世界水日，中国21家环保组织向全国消费者发出绿色选择倡议，希望大家在消费过程中考虑企业的环境表现，用自己的购买权力促使企业改进环境行为。绿色选择倡议发出前后，有20多家中外企业前来沟通，多数提供了书面材料，对当时的情况做出了说明，介绍了自己采取的改正措施（详见www.ipe.org.cn）。其中有6家企业承诺在近期内接受独立的第三方审核，以证明他们确实有能力防止再次发生超标。

近年来环保领域公众参与的实践可以看出，全面的公众参与条件尚有待成熟，但公众参与已经可以并且在多个领域可以深入开展。在现阶段，环境信息公开是公众参与中最为优先的领域。它不仅是公众有效参与的前提条件，而且政策和法规基础相对完善。不论是环评听证会，还是绿色选择倡议，都是建立在环境信息公开的基础上的。2007年上半年，《环境信息公开条例》作为中国政府部门第一部信息公开规章将有望出台。它必将有力地推动更深层次的环保公众参与。

当然，公众参与必须符合当前的社会条件，应力求解决问题，疏解社会矛盾。中央2006年在《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，要“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。有序参与，是政府、企业和公众利益的结合点，应该成为各社会阶层加入环保工作的共识。环评公开听证的初步实践，众多环保团体积极参与环境立法和环境影响评价的有益尝试，以及扩大环境信息公开所激发的绿色消费活动和企业注重承担社会责任的新举措，都表明公众有意愿合法、理性、有序地参加到环境事项的管理中。我们相信，在全社会的共同努力下，公众参与环保必将不断走向深入，中国环保事业的春天终将到来。

本文摘编自《绿叶》杂志。

马军是公众与环境研究中心主任。

首页图片Alex Hailong摄

水污染不是自然灾害

军马 — Fri, 08 Jun 2007 17:19:00 +0000

中国第三大湖最近爆发的蓝藻污染事件严重危及到湖岸城市居民的水供应。马军认为这不是自然灾害，当地污染源必须担负起责任。

无锡正在经历一场严重的生态灾难。太湖蓝藻大面积爆发，造成饮用水源地水质恶化，虽经供水部门采取了各项补救措施，千家万户的自来水龙头出水依然腥臭难闻，难以饮用。供水水质下降给居民的生活带来了极大不便。无锡市政府通过其网站提请广大市民，面对自然灾害，要同舟共济、克服困难、共渡难关。

同舟共济，共度难关应该是这个艰难时刻的主旋律，但将蓝藻爆发归结为自然灾害，则非常不妥，不利于我们正确的识别问题的根源。的确，今年入夏以来，无锡区域内的太湖出现低水位，同时天气连续高温少雨，这些都是引发蓝藻爆发的诱因，当地政府因此宣称“水质问题并不是生产或其他人为因素造成的”。但是，蓝藻爆发的内在因素，是太湖水体严重富营养化，而太湖水体的富营养化，则是污染物质大量排入造成的结果。

太湖水体富营养化并非从来如此，一首《太湖美》，告诉人们在歌曲创作的上世纪八十年代，太湖流域还依然是“水边芦苇青，水底鱼虾肥，湖水织出灌溉网，稻香果香绕湖飞”的鱼米之乡。但其后遍地开花的工业企业排放大量工业废水，高速发展的城镇向太湖贡献了大量生活污水，以化肥农药为基础的农业模式也把大量营养物质输入水体，这一切才造成当年适宜淘米洗菜的河流湖泊，恶化成让鱼虾绝代甚至让居民身心受害的污水池！

环境污染不是自然灾害，就其本质来讲，它是人类不适当的生产生活方式造成的。要解决无锡自来水腥臭问题，必须遏制太湖蓝藻爆发；要遏制蓝藻爆发，必须降低太湖水体的富营养化；要解决太湖水体的富营养化，必须治理太湖流域的废污水排放；而要治理废污水排放，无锡市的有关领导首先必须认识到水源质量恶化的根源是水污染。将问题推给老天爷，不彻底解决水污染防治问题，自来水变味的问题难免重演。

若要水清，必须治污，但在采取行动之前，我们需要反思这些年太湖治理的教训。曾记否，按太湖流域所有工业污染源必须在1998年年底前实现达标排放的规定，1999年1月1日零时，太湖流域大张旗鼓地展开了一个“零点行动”，当时宣布太湖流域上千家重点排污单位已基本实现达标排放，同时宣布太湖治污第一阶段的成功将为太湖2000年返清奠定基础，也为今后重点区域和流域的污染治理树立榜样。

这些年来，太湖治理的投资早已超过百亿，太湖水质好转的消息也不绝于耳。但稍加深入研究我们就发现，虽然通过引入大量的长江水，太湖的污染物有所稀释，但水体污染指标总体上依然居高不下；在流域内考察可以看到，沿河的生产生活排污口依然在大肆排放，黑臭的河水依然不断流入太湖；而在零点行动宣布成功的多年之后，环太湖的苏锡常等地区还有许多企业依然不能做到达标排放。而今天，我们终于受到了自然的无情报复。

蓝藻泛滥，自来水腥臭，民生困顿，在这个时刻，我们要共同面对良心的拷问。太湖流域内，环保部门近年来公布了超过三百家污染企业，其中有大量化工、印染、电镀、制药等高风险企业（详见www.ipe.org.cn）。这些政府部门应当回答，你们究竟只是对这些污染企业罚款了事？还是已经真正督促它们真正改正了自己的行为？

在这些违反环境法规的企业中，既有规模不大但污染严重的乡镇企业，也有像均瑶乳品集团公司、常柴股份有限公司、正丹集团这样的国内知名企业，甚至还包括无锡夏普电子元器件有限公司、苏州三星电子有限公司、苏州市迅达电梯有限公司这样的跨国企业，它们没有承担自己的环境责任。在这个特殊时刻，这些企业应当回答，你们是否已经真正整改？是否能保证不再对本地环境构成威胁？

自来水变味在太湖流域不是第一次发生，水污染的重灾区也不只是太湖流域，此番重要城市无锡的自来水腥臭事件只是凸现了中国发展和环境保护的矛盾。今天太湖流域正欲赶超珠三角，成为世界工厂，但发展必须建立在环境保护的基础上，竞争必须在基本的环境标准之上进行，否则，世界工厂的后院到头来就会成为世界的垃圾场和下水道，当地的水环境将遭受进一步的损害。

我们呼吁环保部门切实加强监管，呼吁企业承担环境责任，同时呼吁政府和企业加强对水污染排放的信息披露，让渴望拥有清水的公民能够行动起来，帮助监督自己社区的每一个重大污染源。只有社会各界共同行动，才有可能切断滚滚排入太湖的污水，才有可能让这颗蒙尘已久的明珠重放光彩。

马军，北京公众与环境研究中心主任。

放弃绿色GDP，又该用什么调整政绩观？

军马 — Wed, 08 Aug 2007 11:13:00 +0000

中国引入绿色GDP核算的努力结束了。中国的环境还因盲目追求GDP增长的政绩观在恶化。马军对此进行了报道。

随着中国国家统计局明确表示无法将绿色GDP数据对外公布，绿色GDP项目技术组组长王金南也宣布“无限期推迟”发布报告，这一开展了三年的艰苦尝试似乎走到了尽头。除了从技术角度认为绿色GDP的核算方法尚不成熟外，国家统计局放弃绿色GDP的主要理由，是国际上还没有哪一个国家的政府部门正式公布他们的绿色GDP价值量核算结果。

诚然，国际上绿色国民经济核算的分析常常是由非政府研究机构完成的，政府公布绿色GDP核算的情况确实不多见。但我们也应该看到，国际上很少有地方政府像我们的各级政府这样，对达成发展和保护的平衡负有如此巨大的责任。正因为如此，要实现可持续发展，中国对绿色GDP核算体系的需求比许多国家要大得多。

为官一任，造福一方，追求良好政绩，现代政府概莫能外。经济发展事关人民收入、就业、生活水平，因此各国政府多把经济增长指标看做是重要的政绩标尺。GDP代表着经济产出总量，可以反映一个国家国民收入的水平。但如果某一地区盲目地拼环境、拼资源来求得经济发展，其引发的环境污染和生态破坏以及对人民健康福祉的损害，却难以为GDP核算所反映。

那么为什么西方国家没有广泛开展绿色GDP核算呢？因为在实践中，其政府想要抛开环境保护，一味追求GDP增长，常常是困难的。其政府行为除了受到议会和法院的制约外，更受到当地选民的直接制约。通常当地社区既不会支持只保护不发展，也绝不会支持为发展经济而牺牲环境。一个为经济发展而污染当地饮用水源、毒化当地空气的地方政府是难以连任的。新当选的地方领导通常要顺应民意调整政策，发展和保护又会走向相对平衡。

由于政绩评价体系不同，我们的地方政府官员对平衡发展和保护承担的责任要比西方政府大得多。在西方，各利益方的参与和博弈，使得地方政府在施政方针上只有有限的选项；由于我们环境保护工作中公众参与还很有限，地方官员们主要依照既定的发展方针来制定自己的发展规划。而在规划管理中手握极大的自由裁量权力，也意味着我们的官员必须为发展和保护的平衡承担全责。

遗憾的是，我们的一些地方政府常常找不到这个艰难的平衡点。由于长期以来“发展是硬道理”被一些人误读为GDP增长是硬道理，GDP增长数字因此成为政绩评价中最硬的指标。一些地方政府官员因此在项目决策中任意降低环境门槛，引入大量高污染、高风险的企业；在环境管理中为污染大户撑起保护伞，干扰当地环保部门的环境执法；环境污染了，而当地官员却因高企的GDP发展数字而纷纷升迁，盲目追求GDP增长的政绩观因此更加强化。

今天，中央政府将贯彻科学发展观提到了前所未有的高度，强调要统筹人与自然的和谐。但真要将中央政策转化为各级政府的行动方针，必须扭转各级政府首脑盲目追求GDP增长的政绩观；而要扭转他们的政绩观，则必须改变现行的干部评价体系。对中央政府而言，在中国的现实条件下，选择在经济核算中加入环境保护指标的绿色GDP体系，恐怕是干部评价体系改革中成本最低的一种可行变动了。

绿色GDP面临的困境是现阶段中国发展和保护的现实矛盾的集中反映，说明仅靠一套核算体系难以扭转固有的发展观和政绩观。对此环保部门早有清醒认识，正如绿色GDP项目的领导者所言：“科学的绿色GDP数据有助于科学决策，公众参与和民主法治，才能保证每项决策能真正服务于大多数人的利益。”我们应大力推动公众依法有序参与环境保护，相信当地方官员在决策和管理中真切感受到公众对环境保护的强烈要求时，他们不但要调整自己的政绩观，也会对能够计算出需要扣除的环境成本的绿色GDP产生真正的需要。

本文摘编自《南方都市报》。

马军是公众与环境研究中心主任。该中心开发了中国水污染数据库和网站, 该网站于2006年9月14日公布。他也是博信国际信息咨询公司（Sinosphere Corporation）的环境顾问。

首页图片由Brian's Eye摄

发表在“中外对话“上的更多有关绿色GDP的文章：

1. 中国的绿色发展之路

2. 中国发展的平衡力量

3. 绿色GDP的运用充满挑战和希望

河道不是城市下水道

军马 — Tue, 14 Aug 2007 12:53:00 +0000

中国常利用调水工程来解除水污染危机。但马军指出，调水治污只能临时解决问题，只有控制污染源才是治本之道。

今年5月份以来，湖泊河涌水质恶化的警报不断传来，但与之相伴的总少不了调水工程开闸放水的好消息。先是太湖自来水变味导致无锡断水，随后水利部急调长江清水注入太湖，随着数亿吨长江水的补给，流入太湖的望虞河水质指标由劣V类改善为Ⅱ～III类，直接受水的太湖贡湖水域水质明显好转。

进入6月，巢湖也出现蓝藻爆发迹象，正当绿漆似的浓稠湖水让国人担心的时候，当地水利部门在6月25日打开了凤凰颈排灌站闸门，滚滚长江水经过近百公里的河道，最终进入巢湖。三天后，有关方面宣布，巢湖东半湖水体已基本被长江水替代，水质已明显好转。

蓝藻消退，水质改善，令人欣慰。但每当水污染袭来的时候，我们都需要依赖调水工程来解除危机，却不能不让人忧虑。

首先，调水冲污并非治本之道。大量清水的调入，除了因流动性有所增加而使水体自净能力稍有加强之外，仅仅是起到稀释污染物的作用。其作用更像是抽水马桶，只能将污物冲进下水道，却不能将污染物去除。开闸放水，污染物质冲到了下游河道，但这些物质既没有改变，更没有消除。得不到有效治理，它们就会给下游水质带来负面影响。

有人会说，下游我不管，先从我眼前冲走这些污染物再说。确实，开闸调水，受水区污染物的浓度短时期有所降低，但一味将大量资金用于调水，而不是用来治理工农业和生活污染源，新的污染物质还在不断流入湖泊河涌。这些污染物质继续存在于水体中，或者沉积到底泥里，一旦自然条件具备，水源地水质可能再次急剧恶化，难免导致又一轮供水危机。

比如去年9月8日，湖南省岳阳县城饮用水源地新墙河发生水污染事件，当地政府按照通常防控方法，从上游大量调水稀释，但两天过去，取水口砷浓度仍然居高不下。经进一步核查，发现大量含砷污染物沉淀在新墙河底泥中，调水冲刷后，底泥中存积多年的砷污染物释放出来。

调水冲污实际上是一种水环境容量的转移，它对调出水地区水环境同样有负面影响。黄河近年来水质不断下降，固然是由于流域内污染排放不断增加，但上中下游的引黄工程大量调走黄河的清水资源也是重要原因。长江水量虽然十几倍于黄河，但它的水环境容量也是有限的，根据《长江流域水资源公报》，2004年长江接纳的废污水排放量占到全国排放总量的41%以上。当年长江水系污染河段又增加了5个百分点。在这种情况下，北方准备南水北调，而南方水乡城市也纷纷调水治污，势必会加速长江水环境的恶化。

我们还不能忽视调水工程本身巨大的环境和社会代价。比如云南省近几年一直酝酿的滇中调水工程，计划在虎跳峡筑坝，再开挖400公里的运河，每年可以从金沙江中抽取25亿吨水，输送到昆明、楚雄、大理等城市，既可增加供水，又可稀释滇池等高原湖泊的严重污染。但开展这一项目，会造成近10万人移民，同时对当地壮丽的自然和文化遗产造成难以挽回的损害。

调水治污只能解一时之急，它绝不是水污染治理的万灵药。如果一座座城市都把河道当成下水道，我们的江河湖海有一天就可能变成化粪池。在调水解困取得暂时成绩的时候，我们必须将主要力量投入污染源控制，这才是治本之道。

马军，北京公众与环境研究中心主任。

发表在中外对话上的其它有关水污染的文章：

水污染不是自然灾害

变黑的江河湖海呼唤：“中国需要一部环境安全法”

假如北京的水清纯了

以生态文明引领发展模式的根本变革

军马 — Wed, 31 Oct 2007 10:50:00 +0000

中国最近在＂十七大＂会议上提出了要建设生态文明的构想。马军说，这是对中国未来发展模式的又一次界定。那么，中国是否将从此引入绿色发展模式？

中共十七大报告中提出要“建设生态文明”，引起广泛关注。这是在客观分析中国所面临的严峻的资源环境形势后，对中国的未来发展模式的又一次界定；同时也是在客观分析人类所面临的全球环境挑战的基础上，提出中国对未来世界文明形态的基本构想。

生态文明的提出，是基于对工业文明中不可持续的发展模式的反思。人类社会经历了漫长的原始采集、狩猎和农耕文明阶段，直到200多年前，工业革命开始席卷西方世界，工业文明迅速成为占据支配地位的文明形态。在为人类带来空前的物质财富的同时，建立在资源、能源大规模消耗基础上的工业文明发展模式，给工业国家带来了严重的环境污染和生态破坏。

在过去三十年间，伴随全球经济一体化的浪潮，工业化呈现出前所未有的迅猛发展态势。跨国资本将高污染、高能耗、高风险的生产过程转向发展中国家，在不改变发展模式的情况下，减轻了发达国家的环境压力，却大大加重了发展中国家的环境负担，环境污染问题蔓延到全球各个角落。然而，全球气候变化使得任何国家都无法独善其身，如何应对二氧化碳等污染物带来的温室效应，突然成为摆在全球各国面前的紧迫问题。

世界正把关注的目光投向中国。中国经济高速增长，但我们为此付出了极高的资源环境代价，主要原材料消耗量和污染排放量居于世界前列。从根本上看，工业文明的发展模式是不可持续的，西方发达国家的大规模生产和消费已经给全球环境带来了严重影响；而当中国、印度等发展中大国试图以同样方式发展自己，加入世界富人俱乐部的时候，工业文明固有的不可持续性就突显出来，全球环境就会加速逼近危机爆发的临界点。在这样的背景下，中国领导层提出建设生态文明，对保障中国的长远发展和维持全球生态安全都有着深远的意义。

作为一种新的文明形态，生态文明尚无范例可循，从理论到实践都需要作艰难探索。生态文明与工业文明，首先分野在对人与自然关系的认识。工业文明立足于对自然的征服和改造，而生态文明则要求人类寻求与生态环境的和谐，因为生态化环境是人类生存和发展的基础。早在上世纪30年代，环境学者利奥波德就曾指出：“文明并不像通常设想的那样，是去征服一个稳定而永恒的地球”。在人类遍布地球各个可居住角落的时候，在人类握有摧毁生态平衡、破坏生态系统力量的今天，我们反而必须收起心中那柄征服的巨斧，重新找回我们对自然曾经拥有的那份尊重和感恩。

建设生态文明，不同于传统意义上的污染控制和生态恢复，而是设想超越工业文明建立在资源扩张型的发展模式，探索出环境友好型的发展道路。应该清醒地认识到，由于中国巨大的人口基数和经济规模，即使我们采用各种末端治理措施，仍然不能避免严重的环境影响。要真正实现与自然和谐的生产生活，需要大规模开发和使用清洁的可再生的能源，实现对自然资源的高效、循环利用。这样的根本转变不是一个国家可以完成的，需要中国应该和其它致力于维护全球生态安全的国家协同努力。

建设生态文明，并不意味着我们要抛弃业已形成的环境管理体系和环保技术。事实上，许多处在后工业化时代的国家和地区，已经对可持续发展模式作了有益的探索，一些行之有效的环境管理方式和资源利用模式符合生态文明建设的方向。对于尚处于工业化时期的中国，挑战是巨大的；但作为后发国家，如果我们能积极借鉴和吸收他国的有益经验，也存在着超越既有基础设施，直接采用新型技术设施的机遇。

要实现经济增长方式的彻底转变，除了要摆正人与自然关系外，还必须真正贯彻以人为本的原则。应该认识到，生态文明虽然着重强调了保护生态、顺应自然规律，但自然万物本身不能参与到环境管理中，它们需要致力于守护自然的人们为其代言。国际社会提出可持续发展，是要力求实现“既能满足当代人需要又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”；而中国领导层提出的科学发展观，同样将“以人为本”确定为核心。如果我们发展的目的真正是为了惠及民众，那么我们就不能在发展中破坏民众赖以生存的资源环境；而在环境决策和管理中赋予公民知情权、参与权和司法救济权，是保障公民环境权的最有效方式。

人们曾经对后工业化时代的发展方向莫衷一是，如今寻求与环境友好的发展模式已经成为一个重要的全球主题。提出建设生态文明，既是中国对未来世界发展方向的构想，也再一次体现了中国作为一个负责任的大国，对解决环境问题的高度重视和坚定决心。

背景资料：

2007年7月15日，中共总书记胡锦涛在代表十六届中央委员会向十七大作报告时，提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，其中，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。

胡锦涛要求，循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。

这被认为有利于着力解决中国发展新阶段面临的一些突出问题。国家环保总局不久前发布的一份报告称，中国的总体环境形势仍然“相当严峻”，频发的污染事件影响着人民的生活。

官方数据显示，２００６年中国化学需氧量排放总量居世界第一，远远超过环境容量，全国七大水系监测断面中６２％受到污染，流经城市的河段９０％受到污染。今年５月份在华东发生的太湖蓝藻事件也引起了震动。由于片面追求经济发展，当地大规模发展化工业和轻工业，造成湖水污染，使２００万人的生活用水中断。

马军，中国公众与环境研究中心主任。

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你有权知道：一个历史性时刻

军马 — Thu, 01 May 2008 06:54:00 +0000

星期四是中国信息自由的一个重要里程碑。马军解释说，由于新的透明度管理条例开始生效，将为公众监督企业的环境表现提供一个有力的手段。

《环境信息公开办法（试行）》将于2008年5月1日生效，并将为提高中国公众的知情权提供一个有力的手段。

作为对公众参与异常关注的政府部门，中国国家环境保护总局——现为环境保护部——依据《政府信息公开条例》，成为首个制定本部门相关措施的部级机构。《政府信息公开条例》于2007年1月经国务院批准通过，旨在增加政府的透明度，允许公民和组织合法获得政府信息。

环保部通过加强公众对环境监管的参与，来促进减少污染。据报道，国家环保总局副局长潘岳在措施发布时称，对于不依法公开环境信息和违反排放标准的企业，新规定赋予了公众参与环境管理的权力。

新法要求环保部门公开17类不同的环境信息，包括区域环境质量、不同区域的排放量和污染物记录。根据新法，应向公众提供以下污染物信息：

• 违反排放标准或超过排放配额限制的企业名单；

• 对企业污染环境的信访、投诉及其处理结果；

• 行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施的情况；

• 发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单；

• 拒不执行已生效的行政处罚决定的企业名单。

除了要求政府信息公开之外，新法还对企业信息公开作出了具体规定：

• 违反排放标准或超过排放配额限制的企业，应在名单公布后30日内，在当地媒体上公布其排放数据，并向当地政府部门备案。当地政府部门有权核实企业公布的数据。

• 污染企业不遵守信息公开规定将被处以最高十万元（14,270美元）的罚款，排放数据将由地方政府有关部门予以公布。

• 环保部门应依法在20日内通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公布污染企业名单。

• 如果环保部门未公布这一名单，公众依法有权申请获取。环保部门应当在15日内予以回复，延长答复期限不得超过15日。

• 如果环保部门拒绝公众的信息公开申请，可以向上级环保部门举报。收到举报的环保部门应当督促下级环保部门履行其信息公开义务。如果公众认为拒绝信息公开侵犯了他们的法定权利，可以申请行政复议或提起行政诉讼。

众所周知，中国法律法规执行力度弱。作为一部体现新思想的法律，新法的执行预计将更富有挑战性。本地及国际环境团体，和政府部门及媒体一起，正在作出巨大的努力，加强新法的宣传，确保这一历史性机遇不被错过。

新法使得非政府组织能够在企业违反排放标准时发挥作用。我们的组织，即“公众与环境研究中心”（以下简称IPE），正在改善我们的水及空气污染数据库，以便在新法生效后，能更新我们的企业排放数据表。新的数据将使IPE的数据库更为全面，而且将最终允许用户比较上榜污染企业的排放量。

除了对上榜污染企业实施强制信息公开以外，新法还鼓励其他企业自愿公开污染数据。

IPE认为，如果企业公开的数据能够以连贯和交叉比较的方式公布，对公众而言意义会大得多。为了便于形成一个更加标准化公开模式，IPE制订了一个排放数据公开表格，并已散发给本土及跨国企业。

一些大型企业公民已决定自愿公开排放数据，十分鼓舞人心。溢达集团是世界大型棉衬衫生产商之一，应政府和公众要求，该公司三月成为首家自愿公布其排放数据的企业。该公司填写了表格，并提供了来自其主要衬衫生产基地的基本的水及空气排放数据，包括主要温室气体二氧化碳的排放。

这种数据将在新版的IPE数据库中出现，并将作为纺织企业事实上的标杆。纺织行业是中国主要的污水来源之一，也是大的能源消耗行业。

随着形势的发展，在中国经营的企业需要开始为短期和长期的应对之策作打算。短期内，在中国的企业需要确保具有企业排放监控及数据收集系统。IPE发现，许多企业，包括在中国经营的大型跨国公司，在数据收集、分类和排放数据记录方面存在很大的差距。

我们的行为激励了一些企业采取行动来弥合这一信息差距。例如，德国博世向IPE提供的文件显示，该公司开发了一个数据库，追踪和编制在中国十几个分公司的内部和外部监控数据。这种与IPE的互动，还促使博世（中国）投资有限公司承诺，从2008年4月开始，自愿公布基本的排放和能源效率数据。

美国的经验证明，在“有毒物质排放清单”制度下，当企业表现得以改善，就能产生良好的宣传效果，并有助于企业重拾公众信任。在中国，一个更加透明的环境管理制度，可望提高具有良好环保表现企业的竞争力。

马军，北京公众与环境研究中心主任。

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