水的教训：中国与南非

迈克穆勒 — Wed, 04 Oct 2006 16:59:00 +0000

中国和南非面临着不同的挑战，但是这两个国家开始交流他们在水务管理方面的经验，以及与之相关的社会和环境问题。迈克•穆勒探询两国能够相互学习些什么。

中国和南非两国相隔遥远，面临的挑战也各不相同。中国是经济快速发展的世界大国，南非则是一个发展缓慢的小国，人口只有中国一个省的那么多。

在水务方面，两国也有很大差异。尽管中国干旱的北方地区面临严重的缺水，但中国的人均水占有量是世界平均水平的两倍，世界第四大河——长江横贯全境；而南非最大的河流——奥兰治河的流量仅为长江的百分之一，而且还要和四个邻国分享。

然而，中国和南非的部长、官员互访交换情况后，认为两国面临着很多同样的问题。比如，南非前水利和林业部长罗尼·卡斯里尔斯访问中国后，在《中国日报》上发表了一篇文章，高度赞扬了三峡大坝。

在这篇文章里，卡斯里尔斯把兵马俑和三峡工程进行了对比，他说：“你可以建起一个宏大的工程，但是如果不把这个工程放在更为浩大的未来战略中去的话，它迟早要归为尘土。只有作为国家社会经济中心发展政策的一部分，这样的工程才会有意义。”

他认为，三峡的意义不仅在于满足了国家交通和能源需求，还在于防洪和供水。但是，卡斯里尔斯也认识到了三峡所带来的社会和环境挑战，对此他表示希望工程一切顺利。

在卡斯里尔斯的这些评价中，可以清楚地看到南非和中国相互感兴趣的地方。南非感兴趣的是中国如何将用水融合到发展政策中来；而中国关注的则是南非处理由水务所带来的社会和环境挑战的经验。

南非处理用水问题的经验很值得中国学习。由于南非在1994年向民主政治的过渡，它对水务进行了很大的改革，采取了“大爆炸”方式，即同时进行多项新举措，1997年颁布了《国家水政策白皮书》，1998年又实施了《国家水法》。

南非的挑战并非只有水源短缺，而且还有水分布不均。主要的经济活动和大部分人口都挤在国家中部，远离河流。因此，工业和生活用水只能远距离引水，而废水则排入当地河流，造成污染并影响下游的用水。

一方面必须保护河流环境、另一方面又要满足不断增长的用水需求，南非的经验对于中国解决这个困境很有帮助。南非已经开始执行严格的城市污水处理标准，中国则在考虑执行更严格的标准。另外南非很早就建立起一个水务研究机构，由用水户提供资金，为水务发展提供智力支持。

还有保护河流环境的经验。南非的相关法律中有很独特的一条，就是要进行“环境储备”，即把一定的水留在河里以维持生态环境，不得动用。为了保证河流不干涸或者被污染，中国也在考虑同样的措施。在探索维持环境所需的用水量方面，南非可以提供广泛的实践经验。

南非在存在争议的跨流域引水方面也很有经验。他们从莱索托高原的奥兰治河源头把水引到约翰内斯堡，用完后再把废水排放到林波波河里，向北流入印度洋，而不是大西洋。实际上，南非把许多河流都连通起来，为的就是随心所欲地引水。

其他的重要经验还有很多。

尽管南非避开西方政府和企业的压力，拒绝实行供水行业的私有化，却广泛利用私人资金为供水基础设施的建设提供支持。因此，对于南非不花政府一分钱就建成了莱索托高原水利工程（耗资30亿美元，和三峡一样多）的经验，中国一定很有兴趣。

莱索托的Mohale大坝， Paul Novosad摄

南非之所以能够做到这一点，可能就是因为无论国内外用水户，必须付水费，而且是全部的供水成本，因此，供水设施的投资者是不会亏本的。这一政策到位后，地方和外国银行都抢着为工程提供资金，后来其他的大中型项目也遵循了这一做法。

由于中国国库充裕，目前还没有必要依靠资本市场提供资金。可以从南非的经验得到启示的地方，就是要让用水户按照真实成本支付水价。

20世纪70年代，曾经有预言者宣称，南非的水将在25年之内，也就是到2000年耗尽，但是到了这一年，他们只是再次重复了相同的语言，把南非的用水末日改成了2025年。南非的水消费量增幅显著减小，尽管城市化非常迅速，但用水量只多了一点。其中的部分原因就是用水户要为增加供水支付费用，而且费用将来还会越来越高，他们看到这一点，就开始控制消费量。

因此，从很早开始，国有电厂就采用干冷发电，节省了大量的水。而一些企业如米塔尔钢铁公司已经实现了百分之百的废水再利用和污染控制。就连南非城市的住宅占地面积也在迅速减小，人们还缩小花园以降低水的消耗。现在南非正在考虑实行污染收费，进一步鼓励清洁生产，减少工业用水。

南非面临的另一些尖锐挑战来自社会领域，就是当年一直持续到1994年的种族隔离政策所带来的后果。

新民主政府的一个重要目标就是保证社会的基本供水和卫生需求得到满足。这对南非这样曾经长期分裂、不公平性在世界数一数二的国家尤其重要。

在这方面，新南非也走在前列。研究发现，生活贫困的人们宁可使用不安全的水源，也不肯用每月只要一美元的洁净水，因此，南非政府改变了向所有用水户收费的政策。地方市政当局正在考虑提供免费的基本供水，一般为每人每天一大桶，有25升。为了支持这一政策，一些城市采取了安装预付费用的新水表的办法，自动供应前6升免费用水，但是这一做法还存在争议。

然而，最重要的一个收获，人们领悟到最有效的水务措施是进行正确的引导，而不是试图用行政手段控制所有的行为。

Hartbeespoort 大坝，南非Leo 摄

水政策的另一个具有争议的方面是如何补偿那些受到水源开发影响的人们。南非第一任水利和林业部长卡德尔·阿斯马尔教授曾经担任世界大坝委员会的主席，该委员会普遍反对再修筑新的大型堤坝。但是，南非不得不修建更多的堤坝进行蓄水，以调节分布不均的降水和河水流量。其他非洲国家也面临着同样的压力。

但是，大家都承认过去是发生过问题的。因此，１９９４年南非制定了政策，规定受到主要水利发展项目影响的人的状况不能进一步恶化。为了保证这一点，必须对他们的收入损失进行现金补偿，为失去住宅的人修建新房、为失去土地的人提供农场。

当然，莱索托工程的补偿工作很容易，因为直接受到影响的人不到一万，而三峡移民却有一百多万。但是，两者的原则和方法是完全一样的。实际上正是看到长江两岸全新的移民城镇，卡斯里尔斯才对三峡的移民补偿方式表示衷心支持的。

放眼未来，南非的许多地区全部的水源都将遭到完全开发，新的用水需求只能通过改变旧的用水方式的办法来解决。这种情况在中国的部分地区已经出现。

同样，中国和南非的水资源都很容易受到气候变化的影响。在未来几十年里，南非西部地区的降水量与河流水量很可能会锐减。

为了应对这些挑战，南非增加了国家水法的弹性，随着可利用水资源的变化，分配方案也发生变化。南非的《国家水战略》每五年审订一次，确定管理活动、水源分配以及基础设施建设等方面的优先项目。

但是，南非并没有接受国际上关于将水务的权力下放到各流域以及地方政府的建议。尽管法律允许地区性水利机构发挥功用，但政府仍然把水务作为一项全国性的财富掌握在自己手中，法律也要求维持一个全国性的水资源战略，以保证水在经济社会的可持续发展上有所助益。

这是中国和南非另一个共同启示。就是：水在现代社会是一种战略资源，一项不可分割的国家财富，必须得到正确利用，才能实现社会繁荣。

作者简介：迈克·穆勒，资深土木工程师，自1997年到2005年担任南非水利和林业总干事。现在为约翰内斯堡的金山大学公共和发展管理学院访问学者。

首页图片 Cynthia Cavalcanti 摄

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