界讨论环境商海观察

新形势下的中国环保NGO之路

对话中外 — Tue, 01 Jul 2008 11:18:00 -0400

政府信息公开等条例的实施给中国NGO创造了新的发展环境。对此，＂中外对话＂采访了何平，问道中国的环保NGO将可如何利用它们影响力的扩大来促进中国解决环境问题。

自从《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》在今年5月1日正式实施以来，中国国内NGO组织的运行环境发生了巨大的变化。在新的形式下，环保NGO 如何充分发挥自己的作用？与国外的环保NGO相比，中国的NGO组织还存在哪些差距？中国的环保NGO还可以介入哪些新的领域？大学生社团如何实现可持续发展？带着这些问题，我们采访了美国国际中国环境基金会总裁何平博士。

中外对话：作为一个环保NGO的业内人士，在您看来，中国国内的环保NGO组织近些年有哪些可喜的发展？

何平：环境NGO这十几年来发展很快。1999年我们第一次在华盛顿开NGO论坛的时候，只有十几家参与，2003年在北京的时候，有一百多家来开会，现在统计有二千多家（包括学生社团）。而且NGO这几年影响也越来越大，通过怒江建坝的争议、圆明园工程的重新环评，节能活动的推广等，NGO的声音在扩大，社会对环境NGO了解更多，政府对NGO的态度也在改变。

总的来看，学生社团发展很快，草根NGO有一些进展，与政府有关的NGO数量在增加，同时，NGO涉及的范围也更宽，不单是教育和自然保护的NGO，还出现了涉及环境政策，监督和维权等各类NGO。

中外对话：在您看来，中国国内环保NGO的发展还存在哪些限制因素？

何平： 国内NGO的发展环境仍存在一些令人担忧的地方，政府相关政策的限制迟迟没有松动，使许多NGO不能正常有序的开展活动。政府内部可能对NGO在现代文明社会中的角色缺乏了解和认识。NGO 的平台搭不起来，公民的作用不能发挥，环境治理就会事倍功半，其他社会问题也不能有效解决。

比如去年在武汉开第五届NGO论坛时遇到一点麻烦。原来在中国开国际会议只要副部级单位就可以批，所以我们一直和中国人大合作，校长OK了，就可以开会。去年政府把会议审批权收回到教育部，教育部对基金会不了解，对NGO也没兴趣，所以不愿意批。因为我是武汉大学校友，和学校关系不错，所以武汉大学和教育部做了一些沟通，教育部最后和驻华盛顿使馆教育处联系了一下，基金会和教育处的关系也很好，所以他们帮我们说话，教育部最后批了个“2007年NGO学术会议”。在中国倡导NGO不太容易，各方面关系都要有。

NGO的运作经费是另一个瓶颈，相当多的NGO停留在志愿活动的层面，不能更有效地发挥作用，施加影响。NGO自身的能力，包括机构管理、项目管理，公共关系等也都需要进一步提升。

中外对话：在您看来，中国的环保NGO组织和国外NGO组织的主要差距目前体现在哪些地方？

何平：国内NGO和国外NGO的差距有几个方面，第一是影响力，国外NGO对环境和自然保护的立法影响很大，对重大工程项目的决策有直接影响，国内的NGO还做不到；第二是成员的覆盖面和社会支持度，美国几大环保NGO，如塞拉俱乐部、全国野生保护联盟等会员都在百万以上，有什么重大活动，可以一呼百应，但国内最好的NGO也只有一万左右会员（不包括行业协会），社会的参与和支持力度有限；第三是经费，美国大的NGO年度财政都上亿，国内的只有几家能上百万，有不少是没有正常运作经费的，主要是国内的筹资渠道太有限，社会捐助的风气也没有形成。

目前国内环保 NGO的规模与环境问题的巨大不成比例，新设的环保部应当走出行政环保的老套套，为环保 NGO 的发展作些具体的事情，否则，中国的环境改善不容乐观。

中外对话：在新的形势下，如何实现NGO组织与政府以及普通民众的良性互动？

何平：NGO与政府应当是合作关系，NGO通过活动和项目，促进公民参与环保，协助政府治理环境，包括提供信息、反映情况、提出方案等，同时政府也是被监督对象，因为有些破坏环境的行为是政府在主导。NGO的活动应当尽量让政府相关部门知道，有些活动可以邀请官员参加，同时多和人大、政协等机构联络，因为这些机构对民间活动比较宽容和理解，也较容易合作，同时他们对行政机关也有直接影响。NGO和公民互动应当是经常性的，NGO很多项目的服务对象就是普通公民，同时要充分发挥媒体作用，让更多的人知道NGO的项目与活动，现在网络发达了，传统媒体上不去的话，网络是一个很好的渠道。了解情况的人越多，NGO就能得到更多的支持与参与。NGO的影响不是权利和金钱，而是靠人气和信息，所以NGO的活动，参与的人越多越好，报道得越多越好。

中外对话：在您看来，NGO可以重点介入哪些领域？如何在这些领域发挥更大的作用？

何平：NGO介入的领域是没有限制的，根据自身的条件以及周边环境的问题，选择适当的题目，做自己以及组织最擅长的事情，以及公众最关注的问题。目前国内环境问题很多，每个地方都有，只要选好题，坚持下去，总会出结果的。比如有医学背景的人，可以对某一地区人群某种疾病与周边环境的关联进行调查，有工程背景的人可以对某一重大工程环评情况进行追踪。周边有重要文物的组织可以对影响文物保护的环境因素进行分析，对文物保护单位提出建议等。但作为一个NGO组织，要有明确的目标和重点，不能什么都介入。

目前国内的NGO大部分比较小，要联合起来才能有影响，北京地区的NGO联合行动比较多，其他地区的NGO也要联合起来，同时学生团体也要和NGO联系，很多时候都在关注同一个问题，但各自为战，效果都不好，要充分发挥现代信息传播平台、放大声音、扩大影响，争取公众支持。另外要选择一些与公众生活相关的问题，如某一区域的噪音，污水等，先进行调查分析，然后组织相关利益方座谈讨论，提出可能的解决方案，合适的时候邀请媒体报道，引起政府和公众的重视。

中外对话：《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》能否切实帮助环保NGO以后的工作开展？环保NGO应该怎样利用这个新办法？

何平：信息公开条例是一个强有力的工具，对NGO的活动会有极大的促进作用。NGO的人要好好研究这部条例，充分利用。因为很多NGO的活动受到限制，苦于没有信息的支持。美国有部法律叫“公民有权知道”，要求所有堆放或者埋藏有害物质的公司或单位通知周边的公民，这部法律对美国的环保运动起到了很好的作用。在这部法律的影响下，很多公司后来都公布了产品中化学成分对人体的影响，如油漆中铅的含量对人体的危害等。条例颁布到发挥实际作用还有一段距离，这需要NGO来进一步推动和细化，包括宣传和落实。如果近年内有些成功案例发生，会对如何有效地实施信息公开条例有借鉴意义。

中外对话：您一直非常支持大学生环保社团，您觉得在新形势下这个群体应该怎样才能更好的发挥自己的作用？

何平：从2001年以来，我们一直都在支持大学生团体，培训了两百多学生团体负责人，他们越来越活跃。去年成立了“中国青年应对气候变化行动网络”，正在积极开展校园节能活动。在目前中国的环境里，大学生团体很特殊，他们所受的限制比较小，可以做不少事情。

大学生环保社团几乎每个大学都有，但社团的人数不是太多，可能与活动的内容和形式不够新颖有关。大学生的活动不要限制在校园，应当关注周边社区（或城市）的实际环境问题，深入调查，提出建议和意见。另外也可以选择一些社区或中小学，定期去宣讲环境的知识和概念，还可以联合社区和学校搞些活动（如地球日、环境日活动等），总之，要走入社会，扩大影响。

另外，社团本身的发展也要注意“断层问题”，多吸收新生加入，建立一套“以老带新”的机制，这样社团的发展就能持续和稳定。

首页图片由Joshua Wickerham摄

为何西方品牌到中国就走样了？

保罗弗伦奇 — Wed, 28 May 2008 12:24:00 -0400

西方零售企业已经明白，走向环保会带来实实在在的商业利益。但是，保罗·弗伦奇发现，同样是这些公司，当它们进入中国消费市场的时候，标准往往就变了。

环境问题的争论正在提上中国的议事日程，相当重要的原因是中国人越来越关注环保问题。例如，你可以看到，寻求在非政府环保组织见习的中国年轻人，达到了创纪录的人数，围绕着诸如福建厦门拟建化工厂的问题，“中产阶级”联合举行抗议，今年在上海发生了反对磁悬浮列车的示威游行。

对西方企业而言，在中国制定环境战略是十分必要的。然而，那些联系着中国消费者和西方品牌的企业，显得最为懈怠。正确的选择意味着最终赢得消费者忠诚度和竞争优势，对于奋斗在中国零售和消费市场中的我们来说，那些企业的做法令人困惑不解。相比工业或制造业，在消费领域做到“生态友好”，能马上产生多得多的实际商业利益。然而，这些品牌企业似乎并未觉察到这点看来显而易见之处。

很多非中国消费品牌在中国经营业务，但是却没有像在欧洲、北美，乃至亚洲其他地方那样，执行那套同样的“生态友好”计划。就拿快餐业的实例来说吧，这个行业还没有像在其他国家那样，在中国付出同样的努力，来达到环保和促进健康的标准：

•在香港，麦当劳每月有两个“无吸管日”，但是在中国大陆却没有。该公司在中国没有像在美国那样，用“走向健康”成人欢乐餐取代特大号套餐。麦当劳的欢乐餐目标针对美国的儿童，提供“更适合你”的替代食品，如牛奶和苹果片，但在中国却没有；

•刚刚宣布在中国获得重大市场扩张的汉堡王，在许多国家提供冰镇苹果片，作为炸薯条的替代选择，附带无脂苹果沾酱。他们已在很多市场提供牛奶，作为可乐的替代选择，但是在中国，他们还没有提供其中的任何一样替代选择；

•三明治连锁店赛百味在中国扩张迅速。在美国，该连锁店推出了一份“儿童新鲜健康”菜单，有苹果或葡萄干作为炸土豆片的替代品；但是在中国却没有；

•在西方国家，星巴克如今为儿童提供低热量饮料和更好的食物选择；但是，同样地，在中国没有；

•在新加坡，美汁源橙汁上有来自国立健保集团的一系列“生活指南”建议，强调锻炼和摄取维生素的重要性。在中国，美汁源的包装上却没有配上此类建议。

而且，不仅仅是快餐业巨头：

•汇丰银行在香港用可回收的纸发送信件，在信封上注明，该银行致力于保护环境。在发往中国大陆的信封上却只字未提；

•奢侈品零售商路易威登新推出的凯瑟琳·德纳芙主打广告活动中，有一句支持气候项目的品牌口号。从伦敦到香港，无处不在，但是在中国大陆的广告上却没有；

其他计划进入中国市场的企业目前也没有承诺。零售商玛莎百货打算在今年晚些时候在中国开业，但不说他们的中国商店是否会遵照他们大肆宣传的企业社会责任计划，即“A计划”（他们的说法是，“因为没有B计划”）。

我们能据此得出什么结论呢？也许快餐企业只有在社会舆论的逼迫下才会做出正确的选择。也许他们认为，在各家连锁店售卖的产品大同小异的地方，人们到别处消费的机会就更小。

然而，在立法迫使变革的地方，西方品牌绝对是服从的。例如，走进汉堡王或麦当劳在台湾的分店，垃圾筒按照当地法律的要求分开设置，以便回收利用。在中国大陆引入分开设置的垃圾筒会有多大的困难呢？这是一个西方品牌可以带头的例子，并为中国人数日益壮大的关注环境的公民提供一个关注点，而不是无动于衷，无所作为，直到有强制规定的出台。

不过，随着限制多余包装及不可循环利用包装的法规的实施，今年的情况将发生改变。直到现在，中国的包装立法更多地与卫生问题有关，但是政府正在起草法案，旨在减少垃圾废物。对整个消费产品供应链而言，包括生产厂商、包装企业、分销商、原料和生产设备供应商，以及广告商和经销商，新的法律将产生深远的意义。新法还会影响到收集和循环利用包装垃圾的要求。对产品生产商至关重要的是，新的立法将要求“污染单位应控制污染，产品包装单位应对抛弃的包装材料的处理负责”。实际上，这意味着所有的包装应该是可循环利用的或可降解的——而且必须是可回收的。生产商和零售商将必须减少包装的数量和重量，并鼓励改进材料和技术。

政府还将要求引入废品回收和循环利用系统。这将影响到地方政府，但是也将依靠生产厂商和零售商，同样的前提是“污染单位……”。如果不遵守规定，这是外企应当预计到将被锁定和“驱赶出局”的一个方面。

而且，政府将对可回收和已回收材料的运输和储存进行管理；将根据“市场”条件设立一个“回收材料交易系统”（这可能类似于碳交易市场）。为了协助相关的企业，政府已宣布正在准备一个详细的材料和生产流程目录，根据“鼓励、限制或废弃（禁止）”进行分类。

这样好倒是好，可是如同中国大多数此类立法一样，效果将取决于执行。为了执行新的包装法规，中国将设立跨越中央和地方政府部门的跨部门执行小组。这可能是预计在2008年晚些时候中央政府部级结构改组计划的一部分。这些部门将有权对违反新法的企业进行处罚，包括启动刑事诉讼。

认识到公众本身可以动员起来充当政府的耳目，立法将包括举报者有权对浪费资源、危害环境及过度使用包装予以报告的条款。条款包括对举报者的国家保护，以及依法举报的奖励——在一个越来越喜欢打官司的社会中，如中国，这是一个强烈的激励。

同样表明政府政策这种巨变，中国政府已宣布，从2008年6月开始，将禁止商店提供免费的塑料购物袋。这是为控制该国巨大和不断加剧的污染问题而推出的进一步措施。国务院针对的是零售企业一贯提供的超薄塑料袋，而不会把所有种类的塑料袋都包括在内。政府希望籍此鼓励消费者使用可再度使用的布袋或购物篮，并让他们更多地思考如何使用——和浪费——包装。迄今为止，只有宜家积极鼓励购物者购买可循环利用购物袋，其他商家则依然大量散发塑料袋。

这些新规将有望迫使零售企业接受挑战，并鼓励中国消费者更加地注意。然而，令人遗憾的是，西方品牌和零售企业本应很容易地走在这一转变的前面，真正地起到带头作用，并比政府现在的要求更上一层楼。但是，他们没有——这对他们的形象是不利的。

保罗·弗伦奇居住在上海，他是消费者市场研究通亚公司的首席中国研究员。

首页图片由mars摄

你有权知道：一个历史性时刻

军马 — Thu, 01 May 2008 06:54:00 -0400

星期四是中国信息自由的一个重要里程碑。马军解释说，由于新的透明度管理条例开始生效，将为公众监督企业的环境表现提供一个有力的手段。

《环境信息公开办法（试行）》将于2008年5月1日生效，并将为提高中国公众的知情权提供一个有力的手段。

作为对公众参与异常关注的政府部门，中国国家环境保护总局——现为环境保护部——依据《政府信息公开条例》，成为首个制定本部门相关措施的部级机构。《政府信息公开条例》于2007年1月经国务院批准通过，旨在增加政府的透明度，允许公民和组织合法获得政府信息。

环保部通过加强公众对环境监管的参与，来促进减少污染。据报道，国家环保总局副局长潘岳在措施发布时称，对于不依法公开环境信息和违反排放标准的企业，新规定赋予了公众参与环境管理的权力。

新法要求环保部门公开17类不同的环境信息，包括区域环境质量、不同区域的排放量和污染物记录。根据新法，应向公众提供以下污染物信息：

• 违反排放标准或超过排放配额限制的企业名单；

• 对企业污染环境的信访、投诉及其处理结果；

• 行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施的情况；

• 发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单；

• 拒不执行已生效的行政处罚决定的企业名单。

除了要求政府信息公开之外，新法还对企业信息公开作出了具体规定：

• 违反排放标准或超过排放配额限制的企业，应在名单公布后30日内，在当地媒体上公布其排放数据，并向当地政府部门备案。当地政府部门有权核实企业公布的数据。

• 污染企业不遵守信息公开规定将被处以最高十万元（14,270美元）的罚款，排放数据将由地方政府有关部门予以公布。

• 环保部门应依法在20日内通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公布污染企业名单。

• 如果环保部门未公布这一名单，公众依法有权申请获取。环保部门应当在15日内予以回复，延长答复期限不得超过15日。

• 如果环保部门拒绝公众的信息公开申请，可以向上级环保部门举报。收到举报的环保部门应当督促下级环保部门履行其信息公开义务。如果公众认为拒绝信息公开侵犯了他们的法定权利，可以申请行政复议或提起行政诉讼。

众所周知，中国法律法规执行力度弱。作为一部体现新思想的法律，新法的执行预计将更富有挑战性。本地及国际环境团体，和政府部门及媒体一起，正在作出巨大的努力，加强新法的宣传，确保这一历史性机遇不被错过。

新法使得非政府组织能够在企业违反排放标准时发挥作用。我们的组织，即“公众与环境研究中心”（以下简称IPE），正在改善我们的水及空气污染数据库，以便在新法生效后，能更新我们的企业排放数据表。新的数据将使IPE的数据库更为全面，而且将最终允许用户比较上榜污染企业的排放量。

除了对上榜污染企业实施强制信息公开以外，新法还鼓励其他企业自愿公开污染数据。

IPE认为，如果企业公开的数据能够以连贯和交叉比较的方式公布，对公众而言意义会大得多。为了便于形成一个更加标准化公开模式，IPE制订了一个排放数据公开表格，并已散发给本土及跨国企业。

一些大型企业公民已决定自愿公开排放数据，十分鼓舞人心。溢达集团是世界大型棉衬衫生产商之一，应政府和公众要求，该公司三月成为首家自愿公布其排放数据的企业。该公司填写了表格，并提供了来自其主要衬衫生产基地的基本的水及空气排放数据，包括主要温室气体二氧化碳的排放。

这种数据将在新版的IPE数据库中出现，并将作为纺织企业事实上的标杆。纺织行业是中国主要的污水来源之一，也是大的能源消耗行业。

随着形势的发展，在中国经营的企业需要开始为短期和长期的应对之策作打算。短期内，在中国的企业需要确保具有企业排放监控及数据收集系统。IPE发现，许多企业，包括在中国经营的大型跨国公司，在数据收集、分类和排放数据记录方面存在很大的差距。

我们的行为激励了一些企业采取行动来弥合这一信息差距。例如，德国博世向IPE提供的文件显示，该公司开发了一个数据库，追踪和编制在中国十几个分公司的内部和外部监控数据。这种与IPE的互动，还促使博世（中国）投资有限公司承诺，从2008年4月开始，自愿公布基本的排放和能源效率数据。

美国的经验证明，在“有毒物质排放清单”制度下，当企业表现得以改善，就能产生良好的宣传效果，并有助于企业重拾公众信任。在中国，一个更加透明的环境管理制度，可望提高具有良好环保表现企业的竞争力。

马军，北京公众与环境研究中心主任。

首页图片Ming Xia 摄

中国环保公众参与向纵深发展

之友自然 — Thu, 01 May 2008 02:58:00 -0400

透明度高的新法令的实施将促进地方社区参与环保。中国的绿色组织自然之友对政府的有关努力表示欢迎。

根据2007年召开的第六次中国信访工作会议公布的数据：2006年中国信访总量较上年下降15.5%，但环境信访和群体事件近几年来却以年均30%的速度上升，成为中国信访的“五个重点”之一。严重的环境污染和公众环境意识、权利意识的大幅提升构成了强烈的反差。公众参与正在成为一个越来越普遍的事实，并展现出越来越重要的力量。

厦门“PX项目”风波和北京“六里屯事件”

厦门市围绕“PX项目”建设的风波，就是一个具有某种标志性的公众参与事件。

2007年初“两会”期间，105个政协委员联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，反对腾龙芒烃（厦门）有限公司拟在厦门市海沧区兴建的“对二甲苯”石化项目（简称PX项目）。该项目总投资高达108亿元，建成后，有望为厦门市增加800亿元的产值。但是，“PX项目”距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿都只有7公里，而且海沧区已经成为一个新开发的居民生活区。因为该项目所处位置敏感以及存在极高危险性，引起了全国政协委员们乃至厦门市民的极力反对。成千上万的市民走上街头，表达心声。

2007年5月30日，厦门市正式宣布缓建“PX项目”。 6月7日,国家环保总局要求就“PX项目”对厦门市进行全区域总体规划环评。12月，厦门市公开摇号产生市民代表参加厦门海沧南部地区环评座谈会。49名与会市民代表中，超过40位表示坚决反对上马PX项目。此后，有关媒体报道说福建省和厦门市政府决定顺从民意，停止在厦门市海沧区兴建该项目，将迁至漳州古雷半岛兴建。

无独有偶，在北京也发生了一起影响较大的环境抗议事件。北京市计划在海淀区西北旺镇六里屯依托垃圾填埋场建一座垃圾焚烧发电厂，建成后每天焚烧生活垃圾1200吨，制作堆肥400吨。由于六里屯一带已经建成了许多居民小区，社区居民担心环境污染，连续上访反映焚烧厂选址问题，引起了社会的广泛关注。2007年6月12日,国家环保总局建议地方政府对有关问题进一步论证，在完成论证之前，该项目应予缓建。北京市委、市政府高度重视这一事件，明确表示，在一些群众不理解的前提下，该项目不会开工建设。该项目后来停止了建设，海淀区政府及北京市环保局正在积极准备专家论证工作。

这两起群体性事件的意义，不仅在于市民的理性维权，也显示了正在崛起的公众参与的力量。而政府的克制、理性、顺应民意，择善而从，体现出新的执政观，受到舆论的高度评价。但其肇因，都是在项目建设过程中缺乏更大范围的区域环境影响评价，项目本身的评价也缺乏开放的程序和公众的广泛参与，这都凸显了规划环评的重要性。国家环保总局副局长潘岳表示，正在制定中的《规划环评条例》将引入程度较高的公众参与程序，坚持加入关于“公众参与”条款。按照条例规定，规划编制单位应该向公众公布信息，征求公众意见，重大意见比较集中的情况必须听证。

环境立法重视公众参与

2007年，政府在加大环境立法力度的同时，在环境立法中也更加注重公众参与的作用，公众参与立法过程的热情空前高涨。以《水污染防治法》修改为例，中国人大常委会决定修订草案自9月5日向社会公布并征求意见，引起广泛关注。截至10月10日，共收到各地群众意见2400多条，来信67件。同时，公众参与环境保护法律规定也更加完善。

信息公开是公众参与的重要前提。继2006年出台《环境影响评价公众参与暂行办法》和《公众参与环境保护办法》之后，2007年4月，中国国家环保总局发布《环境信息公开办法（试行）》，将从2008年5月1日起正式施行。这是在国务院颁布《政府信息公开条例》之后，政府部门发布的第一部有关信息公开的规范性文件，也是第一部有关环境信息公开的综合性部门规章，对于促进公众参与环境保护具有重要意义。公众的环境知情权有了法律的保障，公众环境参与权、监督权也就有了更坚实的基础。　

中国现有的环境法规中虽有“信息公开”的原则，但对谁公开，不公开怎么办等等，一直缺乏可操作性规定，给公众参与造成了巨大障碍。新的《环境信息公开办法》具有较强的针对性与操作性。第一是明确了信息公开的主体和范围，要求各级环保部门公开环保法律法规、政策、标准、行政许可与行政审批等十七类政府环境信息；强制超标、超总量排污的企业公开四大类环境信息，并不得以保守商业秘密为由拒绝公开，鼓励一般污染企业自愿公开环境信息。第二是规定了环境信息公开的详细方式。第三是规定了环境信息公开的责任。对于不按照规定公开环境信息的行为，环保部门将被追究责任，企业将被罚款；公众认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

推动从公众关注到公众参与的转变

2007年，民众对于环境问题的关注程度有了相当幅度的提高，而环保民间组织也顺应形势，组织了一系列促进民众参与的活动，取得了广泛影响。6月5日，国务院领导亲自主持座谈会，邀请一批在基层做出突出贡献的民间社团代表到中南海共商环保。12月9日，由民间组织发起的关于怒江建坝利弊的讨论成了国家公务员考试试题。

由中国环境文化促进会组织编制的环保民生指数，被誉为中国公众环保意识与行为的“晴雨表”。对2007年公众环境意识和行为的调查显示，在9个公众关注的社会热点问题中，环境污染排名第二，仅次于物价，其关注比例达到了46.1％，比2006年提高了3.8个百分点。66.9％的公众认为现阶段中国环境问题非常严重和比较严重，比上年增加了3.9个百分点。

与此同时，大多数公众认同政府的环保努力，64.4％的公众认为中央政府对环境保护“非常重视”和“比较重视”，比上年提高了3.4个百分点。高达73.1％的公众认为“应当在中国推行绿色GDP”。44％的公众把造成环境污染的主要原因归咎于“片面强调经济发展”。58.3％的公众认为“企业只注重自身发展”，许多企业在环保方面缺乏社会责任。

“环保民生指数（2007）”显示，公众的环保意识总体得分为42.1分，环保行为得分为36.6分，环保满意度得分为44.7分，三项指标均不及格，为中国公众的环保意识与行为敲响了警钟。公众的环境行为明显滞后与环境意识,约近一半（49.7％）的公众认为自己在环保过程中“不太重要”和“不重要”，只有13.7％的公众认为自己在环境保护中的作用“非常重要”和“比较重要”。这既说明公众在环保上有较强的依赖性，也从一个方面也显示政府还没有为公众参与准备好平台和条件。

政府似乎也已经意识到了这个问题。党的十七大报告在谈到“坚定不移发展社会主义民主政治”时，提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”充分反映了国家重视和扩大公众参与的决心。或许，这将为2008年的公众参与提供一个更高的起点。

"中外对话"根据自然之友2007年中国环保绿皮书内容改编。

首页图片Thomas F. Peng摄

环保公众参与的“三高一低”

欣洲宋 — Mon, 14 Jan 2008 11:51:00 -0500

环保思潮在中国发展迅速，但中国大众仍需要更多有关信息来参与环保。为此，宋欣洲指出，促进公众的参与应列入政府和非政府组织的重点环保议程。

去年中国环保部门下决心通过“限批”等手段来打击“三高一低” （高投入、高能耗、高污染、低效益）企业。而与此同时，我们发现，公众环保也出现了“三高一低”现象，那就是“热情虚高、呼声虚高、代价真高，社会效益真低”。

热情虚高

“热情高”最主要的原因是，因为近年直接影响到群众生产生活的环境灾难越来越频繁，影响也已经从以前的点慢慢扩大到地区、流域这样的大面、长线，直接涉及到的人口越来越多。

农村环境是被政府长期忽略的地方，各类污染企业为了逃避打击、降低成本而安身于农村。长期污染导致这症村、那症村越来越多，于是地方群众自觉自发的站到了环保的第一线。

城市里由于建设规划、环境、卫生、城管、居委会、公安等部门的管理滞后、缺乏协作和不作为，导致一些小问题积累成大问题，个别现象发展成群体行为，衍生出逐渐庞大的灰色利益群体，严重影响居民生活。为了维护健康等权益，居民们“被迫”关注环境。

这些因为具体的、直接的需求产生的热情往往是“虚”而不持久的，公众对环境的关注也主要着眼于对切身利益的维护。所以很多环境问题往往是稍有缓解，舆论就开始松懈，而公众随着生活的恢复，参与热情重新归于平静。

同时“虚”还体现在，越来越多形式化的环保活动在近年如雨后春笋般涌现，由于缺乏必要的知识普及、引导和管理，公众难免被一些以企业为主体、利益为目的的强势宣传误导，让公众失去对环境信息的基本识别能力。

这些现象导致公众对环境问题关注的“虚”化——表面化、功利化，“热情高”成了一个虚假的表象。

呼声虚高

近年政府对环保问题越来越重视，从中央到地方的众多媒体也对环保进行了密集的宣传——中央台１０多个频道几乎都播出了与环境相关的节目。

由于各种利益群体的介入和环保问题本身的复杂性，导致一些似是而非的信息未经甄别就传给社会，对公众形成误导，并对其生活、工作、投资等行为带来影响。近年曝光的一些打着环保旗号敛财的造林企业就是实证。

环保奖项层出不穷，而某些评选的不严谨和功利性，给公众类似于“学术造假”一样的印象，企业、官员乐于参与，为自己贴金。老百姓却越来越茫然——环境如斯，我们该干什么？我们能干什么？

当然，因为政府、媒体的强势介入，一些地方的环境问题终于得到关注，并得到实质的改变。但是，对于幅员辽阔的中国来说，即使数量庞大的媒体２４小时不间断报道，恐怕也只能曝光几十年来堆积的环境问题的冰山一角，环保总局官员对地方保护主义、欺上瞒下的慨叹很能说明问题。而中国媒体由于自身生存规则的制约，注定很多问题无法得到及时的关注。

同时，近年环保总局官员们的高调凸显可贵，可是有限的执法权限是环保部门的一个致命伤。地方政府在面对环境监察部门的举措时的态度让我们对呼声虚高有了更直接的认识——当他们的政绩和利益受到碰触后，往往激烈反弹。绿色GDP发布的夭折及地方政府对绿色GDP的抵触得以让我们对当下的绿色喧闹有个清醒的认识。对那些不断膨胀的绿色泡沫，不能盲目乐观。

热闹的“环保”之下，很多问题安然的继续存在着，我们看到政府和媒体的环保科普依然是缺乏的。没有正确的了解，哪会有正确的行动？这也是导致呼声虚高的一个根本原因。

代价真高

中国环境问题的代价高体现在三个方面，一是与我们获取的价值相比，我们治理环境所需要付出的代价很高；二是因为短期的发展而失去长远可持续发展的基础，这个损失无法估量；三是，公民对环境侵害进行维权的代价往往高到难以承受的地步，近年因环境侵害而引起的群体事件频发即是实证。

虽然以上谈到的第一、二两方面的代价最终都通过政府买单完事，让人觉得是转嫁给了政府。其实，细究下去还是无辜的老百姓买单了。本来可以用到发展经济、扶贫、教育等社会基本福利方面的税收，最后不得不花在环境治理上。

对公众参与影响最大、最直接的“高代价”是第三点。由于公民的社会参与意识不高，所以只有在自己的根本利益受到侵害时，老百姓才会自发的参与。而老百姓在维权时的取证、投诉异常困难。取样、检测等都需要邀请专门的机构，维权者在费用上会面临巨大压力。而很多专业机构从管理、财政关系等方面隶属于地方政府，所以，即使有钱了，这些机构也未必能提供帮助。同时，当事人甚至会受到来自包括地方政府在内的利益团体的报复。

城市里的参与状况也不容乐观。由于物业等新行业的出现，使一些在社会公序良俗约束下原本井然有序的社区环境管理变得权职模糊，一些问题慢慢衍生出巨大的灰色利益群体。相关部门却通过误解物权法和政策来回避责任，这使市民的调查、举报等主动的参与行为无法得到有效的响应。一些新兴大型社区成为环境、卫生、治安等恶性事件的集中地，政府的政策在这些地方失去效力。

相关部门对环境违法的忽视和不作为使问题迅速蔓延，衍生出利益群体，不少公众因失望而放弃参与，这种失望情绪会传染给更多观望者，使公民参与力量逐渐削弱。

社会效益真低

由于以上诸多原因，关心环保的公众开始转变，对政府举动更多地采取了观望的态度，行动上表现为对一些环境事件处理的质疑与不信任。而那些置身环境事件中的民众则更多的着眼于政府是否对涉及自身利益的问题采取有效的具体举措。公众对政府部门推出的环境政策失去了解的冲动，导致国家的一些决策难以得到真正的公众响应。

作为环境保护的另一个重要社会结构应该是环保NGO。环保NGO在中国已有10多年历史，可是，这个最应该给公众了解和参与环保机会的“第三部门”却似乎远离了公众，像一个个的“绿色”俱乐部，各自为阵的“独乐乐”。

相当部分的环保NGO缺乏环保专业人士，更多的是由对环保具有感性认识的人组成，造成环保NGO感性大于理性，在面临具体的环保问题时难以发出有理有力的声音。过于感性和理想化使环保NGO成为一个相对封闭的圈子，大家乐于交换互相认可的信息，优先选择有利于自身发展和符合自己兴趣的活动，沉浸在自己的世界里，失去对环境问题的敏感度。对公众进行必要环境知识普及工作的环保NGO非常缺乏，或者有，也鲜有取得好的效果。

另一方面，由于政府对NGO管理的政策不合理、不健全，环境NGO的存在状态显得暧昧，发展受到制约，运作、管理存在很多的问题。当前中国除了一小部分拥有专业人士，并关注专业环保问题的NGO在一些具体的环保事件中拥有一定的公众影响力，其他大部分的环保NGO在公众中的认知度、号召力相当微弱。

以上“三高一低”的状况让人忧虑。中国环保的出路在公众参与，而一切的改变来源于创新和尝试。也只有在政府、企业、民间的共同努力下，公众环保“三高一低”的现状才可以得到根本的改变，让中国迎来环保公众参与的新纪元。

宋欣洲：中国民间公益机构"绿色北京"负责人

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如果十三亿人只懂得看“公告”

洞庭吕 — Mon, 23 Jul 2007 20:51:00 -0400

加大政府和企业信息的公开化有助解决中国严重的环境问题。但吕洞庭指出说，信息的公开只有和环境志愿者的努力相结合，环保努力才能真正有成效。

近日，许多人在讨论国家环保总局出台的“环境信息公开暂行办法”。看到这个办法，我却在想一个问题：假如十三亿人，只懂得看公告，环境信息公开，真的就那么有用了吗？

“公众参与环境决策”之车能够运行，必须依赖两根轨道，一是环境信息公开，二是公众的意见必须得到征用。

政府与企业都是组织体，当前，环境保护工作多半指向各类“组织体”行为对环境的影响，包括生产型影响和消费型影响。当政府要求企业公开环境信息的时候，政府也很有必要把一些事关公众的区域性环境信息，公开得更精细、更彻底、更坦诚。这样，公众既能够对企业的“污染点”有了解，又能把握本区域环境形势的整体情况。

同时，公众了解环境信息的过程，也是掌握环保知识的过程。环境信息越详细，公众的环境知识就越丰富，判断力越准确，鉴别力越清晰。其参与环境决策的水平就会有所提高。

然而公众获得环境信息的手段是多样化的，等待政府提供，等待企业透明放开，是一条通路，主动地去寻求、探查、获知，利用公众内部潜藏的能量，进行自我的环境信息教育，也是一条重要的通路。如果我们用学习来比喻，前者是被动的学习，是受制于他系统的学习；而后者是主动的学习，是命运掌握在自己手上的学习。

公众老是在抱怨政府，一切都等待施舍。政府不提供的，好像自己就无法拿到。有时候想，公众是懒惰的，以不负责、不闻知为荣的。想像一下，如果十三亿人都翘着眼睛只等着看“公告”，那会是个什么样的社会？公告上有什么，就看什么，假的，就任其假，虚的，就任其虚；粗纲大要的，就任其粗纲大要。好像公益是政府的事，好像只有政府下了命令，公民才有获知的能力。

如今的社会是个民主的时代，是个人主动的时代，是民间环保组织大有作为的时代，也是政府成为“最大的公益组织”的时代。此时，公众不仅要会看“公告”，而且要自己制作“公告”，每个人心里都应当明镜似的，有一份公告。因为，知识，信息，真相，它就在那里。你只要到达，就能证悟。

国内一些环保组织一直在进行环境公众教育。其中一个重要的手段，就是引导公众走向自然。这里的走向自然包括两大块，一融入社会，二是贴近自然。而对自然的贴近和观察记录，既包括自然界的美好（比如观鸟），也包括自然界的苦难（比如污水调查）。自然界的美好，让人体会到了自然界的博大和神秘，生起敬畏自然之心。自然界的苦难，多半是人类活动的创伤和毒害，了解到了人类的恶果，顺藤摸瓜，很容易就能推导出这些恶果的“责任源”，主动去琢磨如何改善人类的行为方式。

由于民间环保组织持续多年的努力，这样的自然观察算是有了一定的进展，不少人因此清楚地掌握了本地的环境真实信息，不少人甚至能够对污染源进行定位，不少人能够从更加宏观的角度来考虑环保问题；志愿者团体每年都有所增加，有些志愿者已经成为专家。

但也存在问题，一是尚未形成全国性的网络。中国的县级以上城市按理都应该有一个能力颇强的环保组织长期带领志愿者观察本地的环境状态，以维护本地的环境公益。但是，目前除了北京等几个大型城市之外，许多省会城市都没有环保组织活动，一些具备引导公众观察自然、通过主动寻求获得环境信息的部门（比如科协，比如大学相关专业，比如林业部门、水利部门、环保部门），也没有尽到该尽的责任。二是缺乏持续性的活动。许多环保组织成立之初，就忙于应接各类短暂型的项目和活动，而缺乏常规性的、品牌性的，或者说，必须开发的“产品”。今后的社会，会越来越要求环保组织成为当地的“公众环保服务机构”，而其获得公众基础和信任的前提，就是必须着眼于本地的环境信息调查和观察。这种观察和调查必须是制度性的、长期性的。每周都有活动，每次的活动都能够把观察自然必须的几个大方向都能开展起来，但同时又能够资源共享和“专业打通”。此时，环保组织的任务一是发动、组织志愿者；二是寻找、撬动本地的专家；三是引导当地的舆论关注。

因此，从这个意义上说，国家环保总局和各级环保部门还有一个非常艰巨的任务，就是帮助各地尽快成立能开展观察自然活动的民间环保组织。方法很简单，就是“当地人解决当地事”，让当地人出经费，让当地人出智慧，让当地人出精力，让当地人出的成果由当地共享。当这些成果汇总时，一个随时更新的、全国的环境信息实况图，就会呈现在国人面前。有了这样的通过大量志愿者努力共同、主动调查出来的环境信息，与政府、企业公布的环境信息，才可能相得益彰，互相促进。国民的环保素质，才可能出现飞跃。国民参与环境决策的有效性，才会得到彰显。

公众缺乏的不是智慧和能力，也不缺乏经费，公众缺乏的只是一个广泛地主动参与的机会和理由，缺乏的只是一个引导机构。民间环保组织能够在环境信息公开方面帮助政府和公众做很多事情，现在需要的，只是尽快在各地迅速构建立足本地的民间环保组织。已经有的要激活，没有的要尽快促进成立。

作者简介：吕洞庭，北京记者。

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公众需深度参与环境保护

军马 — Thu, 24 May 2007 14:09:00 -0400

在转型时期的中国，各种利益集团都在为权利角逐。马军说，公众不能坐视环保部门孤军奋战来拯救中国的生态环境。他呼吁各界人士加入到环保工作中，成为环保部门的坚强后盾。

2007年3月31日，在全国环保公益日的发起活动上，国家环保总局副局长潘岳发表了“培育新公益精神，共建绿色中国”的主题讲话，提出公众“应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，对各类环保公共事务进行深度参与”。深度参与的提法立刻引起社会的广泛关注，并在媒体上引发了热烈讨论。本文将就公众为何要深度参与、以及如何深度参与环境保护作一个初步探讨。

公众为何要深度参与

公众需要参与环境保护，因为环境问题关乎公众的切身利益。面对目前日益严峻的环境挑战，靠传统意义上不乱扔垃圾或每年植一次树等参与模式很难应对，它需要公众深度参与，即公众切实地介入到环保公共事务的管理中，共同探寻解决之道。

多年来环保部门一直在加强环境管理，但在实践中，由于一些地方政府的“短视行为”，使得地方环保部门不能做到执法必严；违法成本低、守法成本高的怪现象，造成企业纷纷以牺牲环境为代价换取利润。虽然中央早已将环境保护列为国策，但生态环境恶化的趋势却没有得到遏制，中央大力强调的节能减排目标在十一五开局之年也没有能够实现。

面对严峻环境挑战，我们急需激发环境保护的源动力，来克服机制上的阻碍。潘岳副局长在讲话中明确提出，解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。环境保护关乎公众喝的水、呼吸的空气，关乎孩子们成长的环境，受影响的公众不会在这些最基本的问题上妥协。一旦将公众吸收到环境决策和管理过程中，他们将成为开发商无法买通的决策者，排污者无法摆平的执法者，成为权力寻租无法突破的障碍。

公众在环境和资源管理中的缺位，是今天中国环境管理体系中的最大缺陷。中国社会已经出现利益多元化，仅依靠环保局一家机构来充当环境利益的代言人是远远不够的。公众不能坐视环保部门孤军奋战，应该加入到环保工作中，成为环保部门的坚强后盾。

公众深度参与也是转变经济增长方式的需要。正因为缺乏受影响公众的广泛参与，不少地方政府在决定发展政策、制定发展计划的时候，才会自觉不自觉地偏向发展。通过让公众深度参与决策过程，有助于更全面地确认环境风险，从而通过程序否决破坏环境的政绩工程。公众参与将会改变项目的成本效益分析，有利于立足节能降耗的集约型项目和低能耗的服务业的发展，这将极大地推动经济增长方式的转变，最终有助于我们求得发展与保护的平衡。

公众深度参与也是贯彻以人为本，建设和谐社会的需要。要真正保护弱势群体的利益，最有效的方式是让他们充分知情并参与到环保工作中，通过和其它利益群体的博弈去实现自己的环境权益。

公众如何深度参与

近年来，中国在推动公众参与环境决策方面付出了很大努力，也取得了相当显著的进展。２００３年实施的《环境影响评价法》，是中国历史上第一部在公共决策中要求有公众参与的法律。２００４年国务院《全面推进依法行政实施纲要》进一步对政府机关提出了公开是原则、不公开是例外的要求。

虽然只是原则性规定，但《环境影响评价法》和《纲要》依然为推进公众深度参与奠定了基本的法律和政策基础。下一步的公众参与又该如何开展呢？两千多年前，哲人墨子在面临“为义孰大”的问题时，曾说过：“譬若筑墙然，能筑者筑，能实壤者实壤，能欣者欣，然后墙成也。为义犹是也。”今天我们的环保公益事业，也需要各行各业的人们付出自己的努力，齐心协力地推动。中国环境文化促进会在2007年3月31日发出的《绿色中国环保公益日倡议书》，对所有有志于环保的人们发出了召唤：

* 如果你是小区居民，发现附近新的建设项目有可能造成污染时，请向环境主管部门要求环境论证与听证；

* 如果你是消费者，购物时，请拒绝那些政府发布的污染企业的产品；

* 如果你是律师，请为那些污染受害者提供法律援助；

* 如果你是各级人大和政协委员，请上交迫切需要的环保提案；

* 如果你是传媒界人士，请利用好每一次机会，把更多的环境信息让更多的人知道；

* 如果你是企业界人士，请检查你的企业是否做过环境影响评价？

* 如果你是影视艺术家，请用你的知名度为全社会树立绿色行为的示范；

* 如果你是政府管理者，请用实际行动为落实科学发展观做出表率。

这些行动合乎法律和政策的规定，都是我们在现实生活中可以尝试的深度参与。以消费者行动为例， 2007年世界水日，中国21家环保组织向全国消费者发出绿色选择倡议，希望大家在消费过程中考虑企业的环境表现，用自己的购买权力促使企业改进环境行为。绿色选择倡议发出前后，有20多家中外企业前来沟通，多数提供了书面材料，对当时的情况做出了说明，介绍了自己采取的改正措施（详见www.ipe.org.cn）。其中有6家企业承诺在近期内接受独立的第三方审核，以证明他们确实有能力防止再次发生超标。

近年来环保领域公众参与的实践可以看出，全面的公众参与条件尚有待成熟，但公众参与已经可以并且在多个领域可以深入开展。在现阶段，环境信息公开是公众参与中最为优先的领域。它不仅是公众有效参与的前提条件，而且政策和法规基础相对完善。不论是环评听证会，还是绿色选择倡议，都是建立在环境信息公开的基础上的。2007年上半年，《环境信息公开条例》作为中国政府部门第一部信息公开规章将有望出台。它必将有力地推动更深层次的环保公众参与。

当然，公众参与必须符合当前的社会条件，应力求解决问题，疏解社会矛盾。中央2006年在《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，要“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权”。有序参与，是政府、企业和公众利益的结合点，应该成为各社会阶层加入环保工作的共识。环评公开听证的初步实践，众多环保团体积极参与环境立法和环境影响评价的有益尝试，以及扩大环境信息公开所激发的绿色消费活动和企业注重承担社会责任的新举措，都表明公众有意愿合法、理性、有序地参加到环境事项的管理中。我们相信，在全社会的共同努力下，公众参与环保必将不断走向深入，中国环保事业的春天终将到来。

本文摘编自《绿叶》杂志。

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信息公开是环境管理的有效手段

军马 — Wed, 09 May 2007 15:34:00 -0400

中国最近颁布了政府信息公开条例，首次要求政府和企业公布环境信息。马军籍此呼吁公众利用这一规定来促进中国环境问题的解决。

在国务院4月25日颁布《政府信息公开条例》之后，国家环保总局副局长潘岳宣布，《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》)将从2008年5月1日起正式施行。作为中国第一部关于信息公开的部门规章，《办法》对于满足公众的环境知情权有着里程碑式的意义，将为推动公众参与到环境保护事业中提供重要的先决条件，对加强环保部门的依法行政也将是一个极大的促进。

我们的机构从去年6月起着手开发中国水污染数据库，其间我们既体会到近年来环境信息公开取得的进展，也切实感觉到信息公开还存在的不足，比如截至2006年9月，全国还有上百座城市没有公布当地水污染的相关数据和信息；一些地方环保局虽然开设了自己的网站，但其中很多仅仅把政务公开当成了办事制度公开，仅提供各部门的职责的简单介绍和一些行政会议的报道，登录这样的网站，公众很难获取有价值的环境信息。

《办法》通过部门规章的形式，大大扩展了环境信息公开的范围。根据《办法》要求，环保部门必须公开十七方面的环境信息，涵盖了环境管理的各个方面。今后，环保部门不能仅仅公开办事程序与结果，还要公开其掌握的大量环境信息。环境信息公开会由此变得有章可循，相关部门也不再能够对环境信息想公开就公开，不想公开就不公开。

《办法》不但要求环保部门扩展环境信息公开的范围，还订立了严格的时间限制，而且规定公众可以对违反规定的环保部门依法申请行政复议或者提起行政诉讼。环保总局制定这样一部法规，无异于作茧自缚；而它能够顶住内外压力，在诸多部委中第一个出台这样的法规，体现了环保总局将公众的环境利益置于部门利益之上，值得赞赏。

在政府主动公开的基础上，《办法》明确公众可以向环保部门申请获取政府环境信息，而且申请人只需要提出申请公开的政府环境信息内容的具体描述和形式要求，而无需说明申请公开的理由。这一接轨国际先进机制的安排如能得到有效实施，将改变长期以来把信息公开看做是政府的好意甚至恩赐的认识，体现出对公民环境知情权的尊重。依法申请公开能否有效实行，将检验各级环保部门是否能真正贯彻国务院《政府信息公开条例》“公开是原则，不公开是例外”的立法精神。

对正在经历工业化的中国来说，企业环境信息公开有着特殊重要的意义。《办法》重申了《清洁生产促进法》中要求污染严重的企业公开信息的强制规定：一方面，环保部门要公布污染物排放超标，或者排放总量超过总量控制指标的企业名单；另一方面，这些企业也必须公布其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；企业环保设施的建设和运行情况以及环境污染事故应急预案。上述要求如果能得到有效实施，将有助于促进公众了解身边的污染源，并参与对企业治污的监督。

一些经历过环境污染高发阶段的发达国家的经验表明，信息公开本身就可以成为一种有效的环境管理手段。1986年美国首次要求公司每年公开报告他们向环境排放的有毒有害化学品，依据企业报告的数据，美国媒体和环境组织对排放量最大的公司进行了曝光。为消除负面影响，很多公司开始采取措施，削减污染排放，此后美国的有毒有害物质排放量持续下降。在这一成功实践的影响下，欧盟也从2001年起，要求约50000企业披露有毒有害物质的使用和处理情况，并要求网上公布。

信息公开在中国同样可以促进企业承担起环境责任。依据多个政府部门公布的环境信息，我们开发的中国水污染地图中录入了5100多家违反环保法规的企业。今年3月22日，21家环保组织向社会发出绿色选择倡议，提示消费者部分产品生产过程超标排放，应谨慎选择。在公众压力下，先后已经有20多家国际、国内的大企业和我们进行了沟通，提交了他们对违规事件的解释，其中6家承诺要在规定的时限内接受第三方审核，以向公众证明他们已经改正，并有能力做到达标排放。

今天，世界正在形成这样的认识，即人的生存与发展都离不开环境，环境权是人权的一个组成部分；而参与到环境事务的管理中，乃是公民维护其环境权的最有效方式。关心环境利益的公众，应该积极利用《环境信息公开办法(试行)》所提供的条件，关注政府所披露的环境信息，在知情的情况下努力参与和自身利益相关的环境事项的管理。我们相信，环境信息公开将促进公众和政府之间形成良性互动，进而有力地促进中国环境问题得到解决。

马军，北京公众与环境研究中心主任。

本文摘自《南方都市报》

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环境治理亟待社会共识公众参与遏制权力寻租

军马 — Wed, 31 Jan 2007 18:22:00 -0500

中国15年来市场经济的发展成就卓越。但马军指出，市场本身不能解决环境公害问题。有序参与才是政府、企业和公众利益的结合点。

1992年邓小平南方谈话，提出“发展才是硬道理”，为中国的改革开放注入新的活力。发展是硬道理的论述在当时有效地明确了是要前进还是倒退的大方向，帮助中国避免重新陷入僵化、教条、封闭的旧有意识形态桎梏。但被许多后来者简单化地理解成经济增长高于一切，造成GDP增长率作为干部考核指标被空前强化，助长了地方政府盲目追求GDP增长的强烈冲动。

在GDP指挥棒的引导下，我们深陷粗放、低效的资源扩张型发展模式而难以自拔。进入21世纪，中国经济发展更呈现显著的重工化特点，在能源原材料总量消耗大幅攀升的基础上，单位GDP能耗近年来出现了明显反弹。许多地方政府不顾环境制约，一味盯住能最大程度拉升GDP增长的重化工业和能源水电工程。以石化行业为例，北方严重缺水的大连、天津、青岛、河北、新疆都将建设大型石油化工基地作为发展的重点，而南方的上海、江苏、浙江、广西、四川、云南等地也都在抓紧建设大型石油化工基地。这样的发展模式与我们人均资源紧缺、环境容量极其有限的国情背道而驰。

为了吸引投资来拉动增长，许多地方政府将“先污染后治理”当成环境管理的指导思想，利用开发区和工业园区降低环境门槛，一些重污染的企业甚至被公开挂牌保护，未经准许环境执法部门甚至不能进入检查。“发展是硬道理”成了地方政府在环境决策中无视环境管理制度的重要借口。2007年新年伊始，国家环保总局又宣布发现有82个项目严重违反环评法和“三同时”制度，违规项目总投资额高达1123亿元。违规项目的高发区唐山等城市，本身已经没有环境容量，但却仍然盲目发展高耗能高污染产业，造成大气和水的严重污染。

一些主张发展优先的人士宣称今天中国面临的严重环境问题只是某一发展阶段的正常现象，环境问题可以在发展中自然得到解决。但环境污染对当代人健康的危害，资源滥用和生态破坏对弱势群体的剥夺，都已经达到如此严重的程度，我们可能等不到经济学提出的环境改善的拐点。在15年大规模的工业化和城市化过程中，我们的污染排放持续增长，有毒有害物质大量释放，对公共健康造成危害。根据相关部门统计，全国三分之一的城市人口呼吸着严重污染的空气，3亿多农村人口饮用水不安全，五分之一的重点城市饮用水源地水质不能达标，这种大规模损害是不能持久存在而不出现问题的。

社会发展的不平衡在环境问题上表现得也很突出。少数人、少数地区获得了大发展，其环境代价却抛给其他人去承担，使本来就生活在艰辛中的弱势群体面临环境污染，资源短缺，甚至生存条件被完全破坏的困境。这极大地剥夺了弱势群体的发展机会，引发大量的社会矛盾。2002年以来环保部门收到的环境投诉以每年30％的速度上升，2004年达到了60多万件，而环境污染引发的群体性事件也在以年均29％的速度递增。环境公平必须得到解决，因为道义上它违反社会公平正义原则，也因为没有稳定就谈不上发展，这是各界的共识。

认识到中国的经济发展和环境保护已经严重失衡，中央在近年来提出科学发展观，力图改变当前以GDP增长为中心的发展模式，实现平衡发展，可持续发展。2006年温家宝总理在第六次全国环保大会上明确提出要实现三个转变，即“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展”，并力求“从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步”，同时转变为运用多种手段解决环境问题。实现环境保护工作三个转变，意味着重新定位发展和保护的关系，这有助于廓清对“发展才是硬道理”的长期误读。

市场经济中的“看不见的手”

市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用，但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下，人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。

邓小平南方谈话的另一个重要议题，是要制止当时对市场经济“姓社姓资”的意识形态化争论，鼓励各界解放思想，大胆去试，去闯。此后中国经济体制经历了相当激烈的市场化改革，市场经济理念一度获得了空前的认同，自由主义经济学的理论被许多人奉为圭臬。但就在市场经济基本建立的今天，市场化改革却成为争论的焦点，国资改革、医疗改革、教育改革中带出的严重问题使得许多人对市场经济本身产生了怀疑。

从环保角度看来，市场经济大行其道的15年，中国环境问题局部有所改善而整体不断恶化。其实，市场本身不能够自然而然地解决环境公害问题早已为经济学研究所证明。市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用，但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下，人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。经济学家用公共牧场设寓:某个牧人增加一头牛羊，他本人就会增加一头牛羊的收入，而由此带来的公共草场退化却由全体牧人分担。当牧人们争相增加养畜量的时候，就会造成对资源的滥用，这一现象被称为“公地悲剧”。

随着上世纪90年代市场经济的大发展，“公地悲剧”的寓言在中国成为了现实。2001年中国环境公报显示，90年代末与90年代初比较，北方天然草原产草量下降了30％－50％，载畜能力大幅降低。诸如海洋渔业资源过度捕捞，森林资源滥砍滥伐，水资源滥用等行为方式，也符合“公地悲剧”的逻辑。而当企业把废气、废水、废渣等污染物排放到公共空间中去，它们索取的实际上是一种隐性的公共资源，也就是环境容量，这其实也是一种“公地悲剧”。公众健康因空气或水污染而受到损害，但高昂经济损失只能由公众和社会来承担，污染者却不必为此付出补偿，这在经济上被称为外部不经济性。

一些主流经济学家认为，市场失灵的原因只有通过深化市场化改革来解决。他们认为只要明确草场、水源、森林等的私有产权，只要将自然资源的价格提高到足以反映其稀缺性的程度，就可以制止资源滥用，促进环境改善。这样的经济理论一度成为主流，然而随着市场化手段在环境管理中的运用，人们发现结果常常不能改善环境，而只是让一些行业得利。比如水价改革中许多城市水价大涨，但公众不见当地水环境带来明显改善，只见相关行业的福利待遇水涨船高。这样的市场化改革很难得到支持。

市场失灵让一些人士深感失望，于是他们提出回归计划经济，由一个强有力的政府去行使环境保护职责。他们认为，每一个牧人自身的理性行为会造成公地悲剧，而如果改由政府决定谁可以放牧，什么时候可以放牧，可以放养多少牲畜，由政府惩罚违反指令的人，就不会超出自然承载力的界限，公地悲剧问题就可以得到解决。但实际上，计划经济加上威权政府同样不能够有效地解决环境保护问题。这主要是因为计划经济对资源的配置的效率低于市场经济，即使在经济发展规模有限、物质生活水平低下的情况下，其低效率的资源利用也会对环境带来严重破坏。这一点已经为苏联和东欧的计划经济实践，以及1978年以前中国自身的计划经济实践所证明。

有序参与

公众是权力寻租无法突破的障碍。我们需要将公共决策过程打开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。

环境问题的严峻性已经有了社会共识，那么我们该朝什么方向寻找出路呢？是不是中央提出了科学发展观，地方政府就能够找到发展和保护的平衡点呢？山西省环保局2006年底公布的一次万人环保意识问卷调查可以给我们一些启示。在回答“某市财政收入全省领先，但环境污染日趋严重，您是否愿意让现任市长继续留任”这个问题时，71.01％的被调查民众选择了“不愿意”，但90.8％的受访市、县官员选择了“愿意”。显然，地方政府官员在环境决策中有其自身的利益考量，仅凭他们难以作出平衡各方利益诉求的环境决策。

一段时间以来，我们试图引入专家参与环境决策，希望专家能在利益无涉的条件下作出科学判断。然而，参与决策的专家们前有利益诱惑，后有开发商甚至政府部门的压力，作为个人常常不能坚持自己的专业判断，因此仅靠加强专家意见决策也不能解决问题。

回顾历史，西方国家环境问题的转折源于上世纪60年代末，面对当时环境状况恶化的现实，公众发出了他们的反对声音，由此形成的强大压力促使西方国家的环境治理发生了深刻的变革。公众可以为环境保护提供动力，因为他们是环境和资源破坏的真正受害者，他们不会选择让自己的健康和安全受到严重损害的发展道路，不会选择断送自己子孙后代赖以生存和发展的资源的发展道路，正因为如此，公众是权力寻租无法突破的障碍。

市场经济高效配置资源的作用应该得到发挥，这对于中国这样一个人口众多、资源有限的发展中大国非常重要。只有与善治原则相结合，市场化改革才有可能得到公众支持。比如在水价改革中向用户公布水务公司的成本构成，让公众可以期待水价提高能给自身生活质量带来的好处，提价才有可能得到支持，水环境也才能在公众的监督下得到改善。公众参与也有助于解决市场经济中存在的外部性问题，因为参与的过程可以更全面地识别环境和社会影响，有助于将每个项目中的外部不经济性内部化，从而改变项目的成本效益分析，不利于只重开源的粗放型的开发项目，而有利于立足节能降耗、需求管理的集约型项目，有助于促进服务业的发展，最终有利于推动经济增长方式的转变。

公众在环境和资源管理中的缺位，是今天中国环境管理体系中的最大缺陷。令人欣慰的是，今天的中国在推动公众参与公共决策方面已经取得了进展。2003年实施的《环境影响评价法》，成为中国历史上第一部在公共决策中要求有公众参与的法律。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》又提出了信息公开原则。2006年中央则在《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”，进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”

站在一个历史的十字路口，我们认为倒退回旧有模式没有出路，我们认为陷入“左”与右的意识形态化争论不能提供现实的解决之道。中国社会正呈现利益多元化的状态，最实际的问题是如何避免由任何一个利益集团主导决策过程，寻求其自身的利益最大化。我们需要将公共决策过程打开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。有序参与，正是政府、企业和公众利益的结合点。在环境决策中严格遵守公众参与程序，可以部分弥补民主合法性的缺失，有助于对艰难选择形成社会共识，有助于发挥市场化手段高效配置资源的优势，有助于实现环境公平，有助于达成人与自然的和谐。

马军,北京公众与环境研究中心主任　

本文摘编自《南方都市报》