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天要下雨,也应收费?

海绵城市来了,雨水费还会远吗?潘秋杏梳理了雨水费的国外发展历史,以及中国专家对这一制度的看法。

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2016年7月,强降雨导致北京街道被淹。图片来源:Paul Gonzalez

雨水费或雨水税,这项被用来管理雨水的费用已在美国、德国等多个国家地区执行。在中国大力推进海绵城市建设的背景下,雨水费也被业内不断提起。住建部部长陈政高就曾在全国海绵城市建设培训班上表示,要借鉴国外做法,研究实施雨水排放收费制度。

雨水也是污水

从字面上看,雨水费是个让人费解的概念。有网友质疑,如果连雨水都收费了,那么呼吸空气是不是也要收空气费、晒太阳也要收阳光费了?

晒太阳、呼吸都没有对环境造成危害,但屋顶、道路、广场等不透水设施因人类的行为造成污染物积存,使用这些不透水设施产生雨水污染,如果不处理,会对河川湖泊造成严重污染。”广州大学海绵城市建设工程研究所所长佘年说,“所以,雨水费类似生活污水处理费,污水处理原来也是免费处理,后来才收费的。这需要一个过程。”

暴雨来临,除了带来城市内涝,看上去很干净的雨水居然是“污水”。有一个专业术语叫“初期雨水污染”,淋洗了大气、冲刷了道路、建筑物之后的雨水携带了大量有机物、病原体、重金属、油剂、悬浮固体等污染物,这些脏水在地面汇集后形成的“溪流”流入河流湖泊,造成了污染。

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雨水污染是河道黑臭的主要原因之一。”上海市水务规划设计研究院副总工程师赵敏华提醒,“所以下雨天走在河边会感觉非常臭。”

在不少城市,雨水和污水没有分流,突如其来的降水裹挟着地面的杂物涌入排水管网,与污水混合,旧有的排水管网无法满足输送大量雨污混合污水的任务,污水就会溢流到水体中,对水体产生严重的污染。

雨水的管理因而重要起来。美国、德国、丹麦、瑞典、澳大利亚、法国、加拿大等国家不少地区都在收雨水费(税),其中德国和美国的全国征收覆盖率最大。


在德国,截至2003年,已有60%的人口需要支付雨水费,且该数据一直在增长。丹麦大概有20个城市,美国已有39州约1417个地区(包括县、市、镇等)在收雨水费。

不过,在欧美发达国家,意识到雨水污染也是近些年的事儿。

据佘年介绍,美国在
1972年通过了《清洁水法》,主要是控制点源污染,但经过十多年水体的整治发现,60%以上的水污染负荷是由雨水污染造成的,因此美国在1987年修订了《清洁水法》,把雨水排放纳入点源污染,并在1990年代实施雨水排放许可证制度。“把雨水排放纳入了点源污染后,征收雨水费就有了法律依据。”

和大多数国家一样,欧盟各国早年也主要关注雨量带来的洪水。2000年出台的水框架指令提高了水体质量标准,雨水中常见的污染物也出现在指令中,各国逐渐禁止雨水排入管网,建立固定的雨水处理设施,雨水费也由此兴起。

收费是为了激励

每个地区的降雨量不同,怎么收费也曾是个难题。


有的根据用水量来收取。丹麦按排污费的40%收取雨水费,而排污费又根据居民用水量收取;意大利拉文纳市则直接按居民所交水费的3%来收取。

有的根据不透水面积来计算——基于房产的建筑面积,包括业主占用的土地中被夯实硬化的部分。

在美国从事雨水科研和工作18年的美国水资源工程师苏雨明博士记得,美国有些地方的雨水费一开始也是按比例加在水费、排污费、地产税里,但有的人交费多污染少,有的交费少但是污染多,本身不公平,经过摸索和研究后,多按不透水面积来计算。单独门户的住宅门前的人行步道和车库前的车道面积都要计算在内。

总体上看,居民每年需缴纳的雨水费并不高昂。

美国华盛顿哥伦比亚特区市对独户住宅的雨水费从每月每户
1.6美元到36.045美元不等。大部分公寓楼单元房和多数独户业主每月每户只交1.6到2.67美元。

德国结合当地的降雨状况、业主所拥有的不透水面积计算出应缴纳的雨水费,收取标准为每年0.63-2欧元/平米不等。

多位专家认为,雨水费不在乎多少,更重要的是收费让居民意识到雨水管理。“优惠、奖励等政策实际上与收费政策是配套的。”大自然保护协会中国部项目保护规划总监王月说,“最终的目的不是收费,而是通过各种各样的方法让大家建设和使用雨水回收利用设施。”

有收费一定会有激励。”北京建筑大学环境与能源工程学院院长李俊奇说。

从某种程度上说,雨水污染者在采用屋顶花园、停车场草坪、绿道时可以减少不透水面积。如果这部分雨水完全渗透到土壤里并且不需要经过雨水处理设施处理,雨水污染者将不需要为此付费。

的确,不少地区在设置雨水费的同时,也给自主处理或搜集雨水的业主采取了优惠政策。瑞典的业主若采用了雨水收集罐、屋顶花园等源头控制技术,所需支付的雨水费用会减少。在丹麦,可拿到高达
40%的雨水费退款。

在德国,业主采用屋顶绿化或雨水贮存、入渗等设施减少了雨水排放量,可获得雨水费减免。好的雨水管理还可获得奖励。在美国芝加哥,当绿色植物覆盖屋顶比例高于50%或者面积大于2000平方英尺(约185.8m2),开发商可获得由政府提供的相应奖金,这笔费用是由市政府从征收的雨水费当中支出。

当然,除了鼓励业主采取雨水管理措施,征收上来的雨水费也用于补贴维护维修雨水收集处理相关设施的费用以及雨水管理事业。

在美国马萨诸塞州的迪尔菲尔德镇,雨水费用以维护道路之外的公共雨水设施,比如下水道、排水口、雨水分离器等。得克萨斯州达拉斯市还用收取的雨水费设立排水管理基金。

大家之前的概念是,雨水是从天上掉下来的,跟自己没有关系。”佘年认为雨水费体现了污染者付费原则,“因为道路、房屋等会阻断雨水渗透的路径,从生态环境的角度上来讲,破坏了雨水的生态循环,应该为此付费。”

雨水费在中国:仍处于研究阶段

在中国,近年来,随着雨水利用和海绵城市建设,北京、南京、昆明等部分城市出台了雨水利用
“三同时”、补助、罚款等一系列政策,促进了雨水利用项目的建设。

但南方周末采访的多位专家表示,目前国内尚未有城市准备征收,走得靠前的上海和深圳对雨水费的研究仍在一个探索阶段。

由谁收,收多收少,怎么收,是否符合中国的国情,都需要充分地研究。”王月说。

为了解公众对雨水利用设施和政策的接受情况,自从2005年起,李俊奇团队在北京约每4年做一次调查,最近一次调查结果显示有80%的人都认为雨水的收费是合理的。“一开始大家都说没有听说过雨水费,后来站在环境的角度上来考虑也就慢慢地理解,觉得雨水费应该收。”李俊奇说,“公众接受的收费程度逐年在提高。雨水费是大势所趋。”

但从国际经验看,刚开始征收雨水费都会遭受阻力。据新华社报道,意大利拉文纳市市民抗议者曾认为“这是又一项掩饰过的税收”。美国奥古斯塔市有居民曾表示,“我厌倦了每一件小事都要被征税”,并提出“以防止浪费和欺诈,谁将监督该项目”的疑问。

收的钱最后是否对我有益、收多收少、公平与否、收费前期宣传是否充足、公众环境意识是否到位等,都是有可能造成反对的原因,尤其是雨水费这样一个从无到有的新事物。”苏雨明说。

苏雨明印象中,美国经济发达地区、大城市建设造成的雨水环境影响比较严重,大众对雨水设施,雨水管理等的需求更迫切。这些地区的受教育程度也较高,更容易理解和接受雨水收费。

如果在中国征收雨水费,土地所有制是新的问题。
“国内的住宅区多以单元为主,国外是以独户为主。”中财公私合作研究院副院长满莉告诉南方周末,“我国的土地是公有的,美国土地是私有的。”

多位专家表示,我国城市雨水利用是一个方兴未艾的领域,征收雨水费则是个更远的话题。

发达国家城市的基础设施都已基本建设完成了,不像我们欠账太多。” 中国水利水电科学研究院防洪减灾专家程晓陶说,“垃圾处理、污水处理所有的这些设施都要上马,这些负担是非常重的。”

从某种程度上说,(雨水费)是一种激励机制而不是简单的收费机制,”李迪华认为,“如果雨水排放没有发生改变,就不用付费。这里面有个激励机制,鼓励在城市建设的过程中,尽可能地管理好建设区域内的雨水。”

 



本文原载于南方周末,本站获授权转载并略作删减。

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Land subsidence from groundwater withdrawal

Where over pumping groundwater takes place it is common for the land surface above to sink. During heavy rains, the subsided area fills with water which in turn floods streets and buildings. Many large cities in China suffer this problem. Other cities in the U.S. and elsewhere also face this problem. For example, the Houston and Galveston, Texas area has subsided about nine or ten feet from over pumping groundwater. You might consider what the consequences would be if one placed fees on groundwater removal in large or expanding cities.
Walter Parham, Ph.D.