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国家公园将引领中国自然保护地体系

中国大力打造的国家公园体系会是什么样子?它对现存的自然保护体系会造成冲击?刘琴梳理了政府最新规划中的要点。

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风景绮丽的祁连山国家级自然保护区仅违法采矿项目就有52个。图片来源:Stefan Wagener

从青藏高原的三江源头到首都北京郊区的长城脚下,从仅存27只野生东北虎的黑龙江到西南腹地的大熊猫栖息地,中国正在试点运营10个国家公园,并计划于2020年前正式开张。这些被民众看作“宝地”的自然保护地,将成为中国展示“生态文明”建设成果的橱窗。

9月26日,中共中央办公厅和国务院共同颁布《建立国家公园体制总体方案》(以下称方案),这份来自最高决策机构的决议,尽管细节仍待完善,但从这份蓝图中足以看出,中国对自然保护地管理的重视达到空前。

“国家XX公园”们将成历史

其实,带有国家公园字号的各类公园在中国有很多,如国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家海洋公园等,这些公园隶属于不同的管理部门。

但一旦国家公园的标准建立起来,这些“国家XX公园”将面临清理。国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林说,国家公园主管部门成立以后,将牵头制定国家公园标准,对于目前一些符合条件的国家公园实体单元,经过必要程序认定,可以纳入国家公园体系,对于不符合要求的,就不能再擅自叫国家公园了。

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唐芳林说,国家公园是国家名片,要坚持高标准,过多过滥会降低国家公园的品质,不能体现“国家代表性”。 “我们初步梳理了潜在的具有国家公园禀赋的区域,估计中国的国家公园数量不会超过100个。”

清华大学景观学教授杨锐认为,一些由省级政府或职能部门指定的名称上的“国家公园”没有以生态系统保护和全民福利为目标,有些冠以国家公园的名义而成为摇钱树(门票价格高)。而国家公园的建设和管理应当是中央政府,而不是其他级别政府的责任和义务。

不过,未来负责管理全国各国家公园的主管机构具体将是什么样的,目前尚不清楚。

采矿、开发等经济活动破坏自然保护区的现象已经困扰中国多年。虽然各级政府已建立多种类型的自然保护体系,总面积占国土面积的近20%,但由于多头管理、各自为政等问题积弊很大,生态环境仍日趋恶化。今年受到中共中央和国务院高调批评的祁连山国家级自然保护区,仅违法采矿项目就有52个。

保护至上,限量旅游

与国际自然保护联盟(IUCN)对“国家公园”所做的国际通行定义一样,中国官方认可的国家公园将主要负责保护珍贵的自然地形地貌和生态系统的“原真性和完整性”,与此同时适当开展与自然保护功能无冲突的经济活动,主要是科研、教育、游憩,园区内已经存在的工矿企业需要退出国家公园。

在保护的方面,方案提出,国家公园属于禁止开发区域,将被纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

唐芳林指出,国家公园中可以有小面积比例的游憩展示区和传统利用区,但这些要服从和服务于保护需求。

全球环境研究所(GEI)生态保护与社区发展项目经理彭奎则表示,公园里的社区经济发展、教育、体验等活动如何确保不违背与“最严格保护”的宗旨,如何把握尺度和边界是个问题。

此外,国家公园将秉承公益性、全民性原则,一改饱受诟病的高价门票。但这一点也可能将中国最具盛名的风景挡在门外。早在2014年,发改委就选定张家界作为国家公园候选,但据业内介绍,降低票价的要求让张家界等望而却步。

不过,低票价也可能导致游客大量涌入国家公园,即使限制人数也会造成一票难求、甚至工作人员与“黄牛”操控门票的局面。

生态移民与社区共管

除了外来的旅游者,如何处理保护工作与自然公园范围内的居民关系同样成为关注焦点。方案明确提出,对国家公园范围内的居民实施差异化处理,位于“重点保护区域”内的居民将面临生态移民,而其他区域内的散居居民也可能会被安排聚居。彭奎担心,诸多国家公园内居民众多,且部分居民(如三江源牧民)是国家公园的有机组成部分,对于如何妥善搬迁这些居民,各方可能存在理解的差异。此外,什么样的区域属于重点保护区域,方案并未说明其判断标准。

不过在彭奎看来,方案特别提出“建立社区共管机制”,鼓励通过签订合作保护协议等方式让原住民参与建设管理国家公园,是保护体系改革的重大进步。

土地和资源面临重新分配

与国外不同的是,中国试点的国家公园内的自然资源,如森林、山岭、草原等有的是全民所有制,有的是集体所有。换句话说,这些自然资源的资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。

方案明确提出,等到条件成熟,所有国家公园内的土地和资源所有权全部收归中央政府“直接行使”。

如何实现产权的交接?以土地为例,方案提出,在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上,优先通过租赁、置换等方式规范流转集体土地,由国家公园管理机构统一管理。

但有意见认为,这样做可能导致地方把最好的资源划给中央后,却没有任何直接的补偿和收益,必然会增加中央与地方的矛盾。尽管方案专门提出强化生态补偿机制,但谁会是这种补偿的受益者,方案没有明确。

自然保护地体系建设拉开序幕

唐芳林告诉中外对话,国家公园体制不只针对国家公园,而是针对包括国家公园、自然保护区等在内的整个自然保护地体系的管理体制。建立国家公园体制,不仅仅是建立若干国家公园实体单元,而是理顺自然保护地管理体制。

这也意味着,其他类型的自然保护地不会被取代。没有被整合进入国家公园的自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园等其他自然保护地仍然是受保护的。

国际自然保护区联盟(IAPA)首席科学家、IUCN世界保护地委员会副主席中国区主席解焱博士十年前就提出用“自然保护地”术语来统称中国所有得到保护的自然区域。她用“兴奋”两字来形容她看到方案后的心情。“这个方案非常符合中国实际,”解焱说。

她说,他们在2012-2013年推动的“自然保护地法”的核心建议,在这份方案中得到了体现,比如 “建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”,“把过去的分头管理改成由国家来主导”,“国家加大资金投入”等。

 

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