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世界工厂的节能经验能否复制?

思维的转变和强有力的政策是中国优化能源利用效率的关键所在。巴西能否复制中国的成功?

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天津某电厂的一位工人。图片来源:亚洲开发银行

在中央政府政策和刺激措施的支持下,中国已经成功提高了工业部门的能源效率。目前以巴西为代表的其他发展中经济体也在力求提高能效,他们能从中国的模式中学到什么?

国际能源署(International Energy Agency)称,世纪之交以来中国在经济增长和能源效率方面齐头并进,都取得了令人瞩目的进步,已经成为全球这一领域的“重量级成员”。

2000至2015年间,中国的能源效率提高了30%。作为经济增长的主要推动力和能源消耗最大的部门,工业的能效提升最大。与中国类似,在2014年陷入衰退之前,巴西经济每年的增长率虽比不上中国,但都保持在很高的水平。然而,它的能源效率一直没有变化。

处于增长期的经济体往往会使用更多的能源。然而,降低能源强度——即每创造100万美元GDP所需的能源量——能够实现经济增长与能源消耗的脱钩,而这正是中国想做的

1990年,巴西每100万美元GDP消耗的能源不到4万亿焦耳。此后,巴西的能源强度再没有出现显著变化。

研究团体“气候透明度”(Climate Transparency)评价巴西近期的发展(2009-2014)为“非常糟”。相比之下,自上世纪90年代中央政府启动能源效率优化项目以来,中国的能源表现稳步提高,近期的表现被评为“非常好”。

近30年前,中国每100万美元GDP消耗的能源超过20万亿焦耳,而现仅为1990年的三分之一左右。






同为“新兴经济体”,二者在平衡能源效率和经济增长方面的经历为何大相径庭?深入研究两国的消费模式以及影响它们的政策,从中可以发现重要线索。

工业是关键

中国工业部门的能源消费约占终端用户能源消费总量的70%。鉴于其中约85%来自不可再生资源,所以该部门在减缓气候变化方面是至关重要的。

和许多发展中国家一样,把节约能源和提高能效两方面的措施结合起来是中国面临的一大挑战。上世纪80年代,中国钢铁、炼油、炼焦和化工行业的能源消耗尤其大,从那时起中国政府就开始着手建立一个能够提高能效的系统。

据国际能源署和中国国家发展和改革委员会(简称“国家发改委”)的估计,1990至2013年间,一次能源消费占全球总量80%的20国集团整体能源强度每年下降约1.5%。

巴西政府规划和研究部门巴西能源研究公司(Energy Research Company)公布的2017年年度电能统计数据显示,巴西居民消费者的能源消费(2016)仅次于工业,占能源消费总量的28%。多数节能措施往往针对的都是家庭用电。

两年多的衰退导致巴西经济总计缩水了8%。此后,巴西重新迎来了小幅经济增长,而能源消费似乎很可能也会随之增长,尤其是东南部工业地区(经济衰退期间,那里的能源使用下降幅度最大)。全国而言,2017年巴西的能源消费增长了1.3%,而此前2015年和2016年则连续两年分别下降了 6.2%和2.5%。

随着巴西经济的复苏,它可以借鉴中国的经验。中国国家发改委能源研究所副所长戴彦德认为,中国在提高能效领域已是成绩最为显著的国家。而现在,中国也已经开始着手解决工业产能过剩的问题。

尽管中国的成功有可借鉴之处,但其中很多都与其独特的政治和治理体系密切相关。中国通过开展产业升级计划,优先发展高附加值部门,减少对能源密集型重工业的投资。这个雄心勃勃的计划展示了能源效率方面可能取得的成果。

三阶段:从“管理到“促进”

发改委能源研究所的研究认为,中国的节能管理制度已经经历了两个阶段,目前正处在第三次转变之中。

第一阶段从1981年开始到1997年为止。由于能源供应紧张(1981年中国能源生产量仅为今天的七分之一),政府搞节能运动的首要目的是缓解能源短缺,方式是利用行政计划手段事无巨细地管理企业的节能行动。

在这一时期,政府建立了国有企业能源配额管理制度和考核制度,这些制度具有非常强的行政指令特点,严格控制企业用能行为,管住用能、能减则减。

第二阶段始于1997年。当时《节约能源法》刚刚生效。这部法律规定,国家负责制定能耗标准,新建企业只有达到能耗标准才可以开工。

从此,节能不再是针对国有企业的行政命令,也成为了所有工业生产经营者的法定责任。此外,节约资源也被党中央纳入基本国策。

1999年发布的《重点用电单位节能管理办法》对每年使用超过1万吨标准煤的企业提出了更加详细的规定。

例如,这一法律规定企业需要设立能源管理岗位,负责对本单位的能源利用状况进行监督检查,而只有具备三年以上节能工作经验的工程师才有资格担任这一岗位。

政府开始通过提供大量补贴,鼓励企业采取节能措施,例如购买更好的设备和技术。至此,健全的节能管理系统已经在一些中国企业内部开始成形。

“十一五”(2006-2011)和“十二五”(2011-2015)规划以新的能源环境目标为重点。这也标志着当下所处的第三个节能阶段的开始。

2016年开始的“十三五”规划承继了这一传统,由发改委、工业和信息化部、科技部、财政部等12个部门联合出台了《能源技术革命创新行动计划》

强化目标

随着中国节能战略的加强,国家能源消费目标变得越来越具有雄心。

2006年,中国立下目标在“十一五”期间将能源强度降低20%,强调建立更加可持续的发展模式,与之前占主导地位的快速但往往有失均衡的“先富起来”的发展思路形成对比。

这是中国首次在国家五年发展规划中确立具有约束力的能源强度削减目标,标志着其控制能源强度的开始。

能源基金会(美国)北京办事处工业项目主管韩炜说,业内认为这一倒逼性指标的纳入是国家在推动节能减排、应对气候变化、推动经济绿色发展上强有力的信号。

该目标意味着每年减少约15亿吨的二氧化碳排放量,但也引起了争议。

据报道,“十一五”期末,一些急于达成目标的地方政府对工厂、交通信号灯、甚至医院的进行拉闸限电。这一事件也证明地方官员的表现越来越多地受到目标责任制的制约。最终,“十一五”期间,中国的能源强度消减了约19%,比目标额低不到一个百分点。

能源强度是经济增长与碳排放脱钩的量度,本身并不会抑制经济增长。它是一个相对值,一方面,在经济增速较快的情况下,强度约束无法控制能源消耗量较快增长的势头;又由于中国能源消耗量基数大,对增速的控制仍难改变增量较大的局面。

因此,2016年中国政府在现有的强度目标上增加了能源消费总量目标,“2020年能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。”
 

据报道十一五期末,一些急于达成目标的地方政府对工厂、交通信号灯、甚至是医院进行拉闸限电
 


然而,一些行业人士认为该目标还不够激进。但能源消费上限的存在成为地方政府决策需要考虑的一大主要因素,似乎能进一步鼓励产业部门以更少的能源投入获得更高的经济产出,即高技术制成品部门的转型升级。

能源警察

为了让“硬性限制”不成为空话,执行工作必须是强有力的。除了企业自身设立节能管理岗位,政府也建立起了节能监察体系,各省、各市、甚至一部分县都有自己节能监察中心、节能监察大队。

韩炜介绍说,这一套专门的监察体系也是十一五、十二五时期从无到有建立起来的,目前初具规模。

监察官员的职责就是检查各企业的节能表现,检查是否存在必须更换的落后设备,是否达到了限额标准。

这套体系一方面能够切实推进节能环保、绿色发展等战略落地,加速我国工业转型升级和高质量发展;另一方面也将大大培育促进节能环保技术产业发展。

该体系还极大地扶持了中国节能环保技术领域的发展。

补贴起关键作用

中国政府的财政补贴对推动节能工作也发挥着重要的作用。“十一五”期间,中国全社会节能减排总投资约8466亿元,其中中央财政投入资金约1497亿元。

“十二五”期间,中国能效投资总规模超过2万亿元,是“十一五”的2.4倍,中央财政投资将近2200亿元,主要体现在对节能改造的补贴。

以上海市为例,2017年,工业企业的节能改造项目按每节省1吨标准煤享受600元人民币补贴的标准获得政府支持(补贴总额不超过500万元,也不可超过总投资的30%)。各级政府强有力的补贴资金支持,对保障“十一五”、“十二五”节能目标完成发挥了种子资金的重要作用。


财政部和国家发改委还联合开展了节能减排财政政策综合示范。为30座示范城市在低碳产业、清洁交通、绿色建筑、可再生能源利用规模化等方面进行政策创新,国家在三年内对每个城市提供每年4到6亿元的支持。

巴西:鼓励节能的措施不多

2001年高度依赖水电的巴西遭遇严重旱灾,政府因此实施了一段时间的配额供电。这段经历促使政府把能源效率提上了国家议程。早就对丰富的能源习以为常的巴西人不得不减少消费,削减过度用电,杜绝浪费。在此之前,工业中的效率问题与经济损益比率密切相关,企业会权衡所需的投资水平以减少低效造成的能源消费。

Ágora能源公司的何塞·安东尼奥·佐尔格认为,缺乏融资是提高巴西工业效率的一大障碍。巴西公司的主要信贷来源是国有开发银行国家社会和经济发展银行(National Social and Economic Development Bank)。“很难找到资金来源,”他说。

国家社会和经济发展银行有一个叫做“绿色能源”的专门针对可再生能源和能效项目的融资产品。2017年这些项目总共收到25亿美元的融资。但除了国家社会和经济发展银行之外,再无其他金融机构提供类似的信贷产品。

佐尔格说,缺乏融资选择意味着许多项目都是纸上谈兵。他还说,确定哪里存在能源浪费以及需要采取哪些改进行动的诊断工作还不够充分。

里约热内卢联邦大学能源规划教授安德烈·卢塞纳认为,考虑资本机会成本(选择投资某些领域而失去其他领域投资机会的成本)和融资条件的企业家几乎找不到节能的理由。

绿色和平组织巴西分部同意这一说法。该组织在2016年一份题为《能源革命》的报告中写道,取代低效技术的成本以及企业对这一做法可能带来的长期利益缺乏认识会产生巨大的影响。

报告呼吁对能源效率进行拍卖,逐步淘汰过时的技术,出台更严格、更具约束力的标准,规范工业合理使用能源。以此为背景,我们也欢迎其他一些措施,例如将能源效率要素纳入巴西民用建筑法典等。

能源研究公司近来的一项研究承认了加快推动向合理使用能源转型的必要性:

“节能的推广仍面临障碍,例如公司和消费者不会优先考虑能效项目,对节能潜力和措施缺乏认识,信息和数据匮乏,对节能行动的实际成本和效益缺乏信心,缺少能效投资商业模式,以及抵触变革等。”

中国的实施情况

中国一些地区实施差异化、惩罚性或者阶梯电价政策,对能耗高且未能达到最低标准的公司征收惩罚性电价,对水泥和铝制造商则实行阶梯电价,即用电成本随用电量的增加而增长。

辽宁省本溪市的钢铁工业。图片来源:安德烈斯·哈贝齐

韩炜说,在中央和地方财政的双重推动下,这一时期综合性的节能低碳行动参与企业数量之多、覆盖范围之广、政策力度之强,可谓全球规模最大、目标最宏伟。

在这套机制中,政府对推广哪一类节能改造技术、给予何种程度补贴支持具有决定权。对节能补贴感兴趣的企业向政府提出申请,得到批准后实施技术改造,政府再对改造效果进行核查并给予补贴。

2013年之后,这种政府深度参与、高额补贴的方式开始改变。当年,中共中央在全体会议上做出决定,要“加快转变政府职能”,“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。

看上去,政府逐渐后退,市场机制逐渐被推上前台,将成为中国工业节能体制改革的方向。

中国式节能的局限性

上世纪80年代起,中国政府一直强烈表示支持节能。佐尔格认为,强有力的公共政策对巴西而言同样重要。他把能源效率和以屋顶太阳能板为代表的微型发电进行了比较。屋顶太阳能板近年来在巴西增长迅速,大多为家用,但2012年国家电能局出台条例,鼓励安装屋顶太阳能板后,越来越多的小型企业也开始安装使用。

但中国政府提供支持程度也有缺陷。一些人对政府支持一些钢铁、水泥和铝制品企业的节能改革提出了警告——这些部门内部竞争激烈,政府的补贴将削弱市场竞争的作用。

政府直接管理还面临政策高投入、重复监管的问题。例如节能改造财政奖励政策要求企业需接受第三方机构的节能量审核,但在实施过程中企业接受来自地市级、省级、国家节能主管部门和财政部门,以及国家审计署的审核,有企业反映该企业获得奖励资金后共计审核、审计7次之多。

可复制的成功?

中国的节能运动虽然采取了和推广可再生能源以及电动汽车不同的路线,但结果却是殊途同归。中国自上而下的治理体制,政府对经济的干预以及支付高额补贴的能力为一系列举世瞩目的低碳转型奠定了基础。

随着这些部门的迅速扩大,政府的审批和检查程序以及高额的补贴变得难以维持。经过初期大跨步的发展,近年来政府削减了各种补贴。随着工业能效的提高,持续减少工业能耗将变得越来越困难。

尽管中国的收益可能越来越低,但其他发展中经济体应注意,这是因为它们是构成整个经济转型的一部分。这场转型通过提高低能效的成本、努力实现产业升级,使其朝着高附加值、以及多数情况下更加清洁的方向发展,给工业带来了挑战。

中国工业能效计划的早期阶段选择的可能是容易达成的目标,但这仍需要政府强有力的刺激和监督,而这随后成为了工业界考虑能源消费和浪费的决定性因素。

随着政策不断发展,逐渐引入市场机制,减少能源密集型产业可能带来新的效益和机会的理念也得以推广。

巴西若想效仿中国道路的后期阶段,就必须创造条件,让传统、新兴和未来的行业均能够应对能效挑战,从而鼓励工业企业改变能源效率不值得投资的过时观念。


翻译:金艳

 

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