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应急管理部成立:中国灾害应­对进入新格局?

新成立的应急管理部吸纳了十三个部委的减灾专业官员,减灾事业迎来变革,曹越写道。

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汶川特大地震纪念馆。图片来源:Stuart Isett/Fortune Global Forum

今年4月,中华人民共和国应急管理部挂牌成立,这是今年3月全国人民代表大会通过的国务院大规模机构改革方案的一部分。

自2003年“非典”疫情爆发后,政府为改善中国灾害应急管理能力做出了一系列努力,这次备受期待的改革是最新的一次尝试。新部门不仅将为解决国家机构内部现存问题发挥重要作用,还有望提高国家应对灾害及灾后重建的能力,减少生命和财产的损失。

但这也是中国加强减轻灾害风险(DRR)工作的一个契机。DRR是指识别、评估和减少灾害诱因的一套系统化的方法,人员、基础设施和经济受人为和自然灾害影响的风险大小和脆弱程度都在其关注之列。有证据表明,DRR是控制灾害造成的死亡和损失的一个颇具成本效益的方法,相比侧重灾后应急响应和恢复的方法而言,DRR的成本更低。

而问题是,政府是否能利用好这次机会?

中国的减灾方针

中国了解DRR的好处,并一直致力于加强这方面的工作。例如,2008年汶川大地震发生后,政府曾下大力气,通过落实新的建筑规范,在学校开展大量应急演练,加强地震预警系统等措施。

尽管官方从宣传和政策上都提倡以“预防为主”的方式,但减灾工作一直落后于灾害响应和灾后重建。其中一些原因包括地方和国家缺少资金开展减轻灾害风险的工作,缺少一体化的风险信息存储和共享系统;此外,与灾害管理相比,民间社会对减轻灾害风险(CRR)的认识和协调程度较低。

政府已经意识到了这个问题。就在2016年12月,党和政府联合发布了体制机制改革文件,指出亟需改善当前体制中存在的重救灾轻减灾的问题。


图片来源:Stuart Isett/Fortune Global Forum

减灾工作面临体制阻力

中国不注重减轻灾害风险(DRR)主要是因为各部门权责不清,且在灾难管理上常常相互竞争。这两个长期存在、且相互关联的问题阻碍了灾害响应工作,从而促成了新部门的成立。

中国每个政府部门分管着着具体的经济部门或问题,其中也包括与该部门相关的自然和人为灾害的管理。这种僵硬的职责分工在实践中并非全然有效。例如,蔓延到附近森林的草原火灾由林业管理部和农业部两个部门进行管理,同样也需要两个不同的消防单位介入。

在各部委权责出现交叉的时候,这种责任的划分也产生了灰色地带。这样一来会产生很多问题,因为大多数灾害并不能清晰地划入预先确定的类别,而且灾害的影响往往也是广泛而深远的。例如,2008年中国南方遭遇罕见雨雪冰冻灾害,导致一系列相互关联的基础设施无法正常运转;一些发电站崩溃,从而导致铁路关闭,并进而使得煤炭无法运往发电站。

此外,热衷于扩大权力范围的部委经常利用模糊的治理界限参与竞争。这些问题加在一起,导致了信息共享不足、统筹协调困难,投资冗余和资源浪费等问题,阻碍了有效的救灾减灾进程。

新部门的职责

鉴于这些问题,新的“大部门”将接管之前分散在13个部门的灾害管理权力和资源,成为负责应急响应的唯一机构。

关于减灾,新部门有权“处理/明晰防灾和救灾的关系”,并“指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治”。

事实上,除了吸收现有国家减灾委员会(NCDR)之外,该部门已经从各个部门接管了相应的减灾责任。由于缺少实权,国家减灾委员会此前只是名义上领导着各部门的减灾工作。

这项任务并非小事,仅靠机构重组还不足以给中国带来体制上的根本性变革。不过,有几个因素表明新部门还是有机会实现中国的减灾目标的。

首先,该部门可以综合考虑灾害风险间的相互影响,并从长远角度分析这些风险。这对于减灾至关重要,因为这些风险跨部门、学科和系统,而且中国对这些风险的感受也与日俱增。

其次,新部门的人员来自被吸纳的十三个部门。这些人将从不同的领域为新部门带来丰富的经验、观点和人脉,但更重要的是,他们可以充当新部门与之前部门间的有效桥梁。这一点至关重要,因为降低风险必须用到非结构性措施(例如土地使用规划、分区、建筑法规、税收优惠、教育、培训),而非结构性措施仍然属于之前那些部委的权利范围。

最后,新部门将拥有推广和实施减轻灾害风险(DRR)工作的行政权力,因为它吸收了四个部委间协调委员会的权力(国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国家减灾委员会)。此前,减轻灾害风险和应急响应协调工作是由这些委员会负责的。

对于负责落实政策的下级政府部门而言,这么做尤其有效。由于部委间委员会的行政级别高于各部门的地方分支机构,因此以部委间协调委员会的名义发布或落实灾害政策更加有效。

目前尚不清楚应急管理部将如何发挥作用。这在很大程度上取决于其内部体制结构及流程、与省和地方政府的关系、在国务院内地位和话语权的高低,以及为其提供技术和研究支持的下属公共服务单位

尽管存在这些不确定因素,但新部门仍带来了新的希望,希望下一次灾难发生时,中国将做好更充分的准备。现在我们拭目以待,看看这些希望能否实现。

 

翻译:于柏慧

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