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中国环境公益诉讼的新力量

检察机关利用法律手段监督政府部门加大治污力度。

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2019年元旦,中国青海省玉树藏族自治州州政府出台官方通告,禁止向三江源水域(即长江、澜沧江和黄河)随意放生外来鱼种。

此前,当地政府被指对放生活动疏于管理,导致本地鱼群及水域生态系统受到极大威胁。青海省人民检察院代表公众利益,向相关政府部门发出诉前检察建议,要求其加强对本地物种的保护。

该案件很好地体现了中国检察官在提起公益诉讼方面扮演的重要角色。

2017年6月,《行政诉讼法》和《民事诉讼法》正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。此前,中国于2015年7月启动了为期2年的试点工作,13个省市参与试点项目。试点期间,人民检察院共提起1000多起公益诉讼案件,涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域。

2018年7月,国家主席习近平对设立检察院公益诉讼检察厅表示支持,意味着公益诉讼案件数量将在未来出现稳步增长。

据悉,2018年1月至11月,全国检察机关共办理公益诉讼案件89000余件,其中55%涉及环保领域 (见表1),标志着中国向环境法治迈出的重要一步。

2018年1月至11月检察院提起的公益诉讼案件中,55%涉及环保领域

数据来源: 最高人民检察院

为自然辩护

中国2015年新出台的《环保法》明确规定了符合资格的社会组织有权提起环境公益诉讼。

在中国境内注册的500多万家社会组织中,约有700家满足适格主体的法律要求,但仅有不到40家社会组织有财力和人力提起公益诉讼。实际上,2015年仅有9家社会组织提起相关诉讼,2016年也只有13家。

一方面,中国社会组织提起公益诉讼的能力相对有限;另一方面,法律也不允许社会组织针对政府部门提起诉讼。

2017年,环保组织“自然之友”起诉了云南省地方环保局,但被法院驳回,理由是原告不具备提起行政公益诉讼的资格。根据中国新修订的《行政诉讼法》第25条,只有人民检察院有权提起行政公益诉讼。

一支新生的法律力量

随着政府对环保工作的支持力度不断加大,中国正在尝试利用新的政策手段,防止当地政府为了创收,发展污染性行业的做法。

中央政府已经派出了环保督察组走访地方政府,检察机关也参与其中,通过法律手段加强对行政机关的监督。

试点工作

在两年试点期,检察机关共办理公益诉讼案件9866件,其中74%的案件涉及以下八大部门(见表2)。另外,全部案件中诉前程序案件8712件、提起诉讼案件1154件(见表3),而且几乎所有的案件都是判决检察院胜诉。

数据来源: 最高人民检察院

在程序上,检察院在提起公益诉讼之前,需首先向违法部门发出“警告”(检察建议),督促其履职并整改。整改期限通常为2个月,个别紧急情况缩短为15天。试点期间,超过75%的政府部门在收到检察建议后进行了整改。以甘肃阿克塞县为例,县人民检察院依法对阿克塞县矿山环境污染问题发出诉前监督检察建议书。阿克塞县政府依据检察机关监督意见,决定对该县石棉矿区有60多年环境污染历史的17家企业依法予以关停。

2018年1月到11月期间,诉前程序案件占比超过94%(见表4), 通过诉前程序敦促行政机关整改这一机制极大地提高了系统效率,减少了检察官的起诉工作量,也节省了法官的时间。

数据来源: 最高人民检察院

90%的案件都是针对政府部门提起的,剩下的才是公司,这也彰显了检察机关提起公益诉讼案件的独特性。

典型案例

2018年3月最高人民检察院发布了10大检察公益诉讼典型案例,详细介绍了案件详情。

湖南省蓝山县环境保护局不依法履行职责案是其中一例。 蓝山县环境保护局作为蓝山县环境保护主管部门,对当地选矿厂违法排污污染环境的行为长期不完全履行职责,虽作出行政处罚决定,但一直未采取有力措施执行处罚到位。该选矿厂已被关停并拆除生产设备及厂房等,但厂内的废水未进行无害化处置。

鉴于此,蓝山县人民检察院向蓝山县环境保护局发出检察建议,后者收到检察建议后,立即进行了整改。在公益诉讼案件办理期间,当地的反渎职侵权部门也在调查行政监管部门违法行使职权或者不依法履职的违法情形。最后案件在诉前阶段就得到了解决。

但并不是检察机关提起的所有环境公益诉讼都是针对政府部门的。 2018年9月14日,南京市鼓楼区人民检察院对南京胜科水务有限公司提起诉讼。

被告企业接受排污企业高浓度废水,私设暗管排入长江。检察机关对涉案公司提起刑事附带民事公益诉讼案,要求被告承担损害赔偿责任3.8亿元(合5600万美元),是迄今全国诉请赔偿金额最大的环境污染公益诉讼案件。

面临挑战

虽然公益诉讼制度发展迅速,成效显著,对于检察机关来说,这仍是一项新制度,政府也需要时间进一步探索如何更好地回应检察建议和庭审。诚然,在过去的三年里许多检察官提起公益诉讼的能力得到了增强,但进一步提升整个检察官队伍的专业能力仍是重中之重。

此外,相关判例的梳理和司法解释还需完善。另一方面,是否全国3500个检察机关都有能力和资源起诉政府机构也是一个问题,尤其是那些财务上很依赖当地政府的检察机关,承担判决任务的当地法院也面临着同样的问题。

展望未来

两年的试点工作和后续改革成效显著(见表5),赋予了人民检察院全新的重要职责。

虽然检察机关提起公益诉讼仍然面临着艰巨的挑战,但有中央政府和司法机关的大力支持,相信中国的检察官队伍能够在未来提起更多更有影响力的案件。

表5.公益诉讼工作成效
数据来源: 最高人民检察院

2019年年初,从最高人民检察院至各级人民检察院,全国检察机关纷纷设立了公益诉讼检察厅。

此举意义重大,此前,公益诉讼案件主要是民事行政诉讼厅负责处理,而这三类案件在性质上本是完全不同的。

成立专门的公益诉讼检察厅有助于强化提升队伍办理复杂环境案件的专业化水平和办案能力,专业的环境检察官能够在促进环境合规领域做出重大贡献。

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