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中国野生动物管理“白名单”悬念

中国有望确立“未经允许不得利用”的野生动物严格保护模式,但是白名单的设置仍有诸多不确定性。

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貉名列畜禽遗传资源目录,被作为“特种畜禽”。图片来源:Alamy

新冠疫情的爆发,和它与野生动物消费之间高度疑似的联系,促使全国人大常委会在2月24日颁布了一份重要决定,要求禁食所有陆生野生动物,被称为“史上最严禁食令”。但其中保留了一个可以食用的动物的“白名单”,那就是“畜禽遗传资源目录”。这个目录上的动物,“属于家畜家禽,适用《中华人民共和国畜牧法》的规定”,这意味着这些动物的人工养殖个体在禁食令范围之外,可以被食用。

按定义,家禽家畜是经驯化的动物,自然不是野生动物。但是,在中国这却不尽然。在4月8日农业农村部发布的按照“禁食令”要求起草的《国家畜禽遗传资源目录》征求意见稿中,除了已经充分驯化的传统畜禽,还包括一类“特种畜禽”,其中包括梅花鹿、马鹿、驯鹿、羊驼、珍珠鸡、雉鸡、鹧鸪、绿头鸭、鸵鸟、水貂、银狐、蓝狐、貉13种野生动物。
 

《国家畜禽遗传资源目录》征求意见稿所列物种

 

物种

品种

传统畜禽

地方品种,培育品种(含家猪与野猪杂交后代)及配套系,引入品种及配套系。

地方品种,培育品种,引入品种。

骆驼

牛(普通牛、瘤牛、水牛、牦 牛、大额牛)

地方品种,培育品种及配套系,引入品种及配套系。

 

绵羊、山羊

家禽(鸡、鸭、鹅、火鸡、鸽、 鹌鹑)

特种畜禽

梅花鹿

地方品种,培育品种,引入品种。

马鹿

驯鹿

羊驼

培育品种,引入品种。

珍珠鸡

雉鸡

地方品种,培育品种,引入品种。

鹧鸪

培育品种,引入品种。

绿头鸭

鸵鸟

水貂(非食用)

银狐(非食用)

蓝狐(非食用)

貉(非食用)

地方品种,培育品种,引入品种。

来源:农村农业部网站

在征求意见稿随附的说明中提到,列入目录的畜禽,都“经过长期人工饲养驯化,有稳定的人工选择经济性状”。同时,对列入动物的选择还考虑到公共卫生与生态安全、尊重民族习惯,并参照“国际通行做法与惯例”。

不过,梅花鹿和马鹿分别为国家一级和二级重点保护野生动物,雉鸡和鹧鸪大类下分别有多种国家一、二级重点保护野生动物和《野生动物保护法》(以下简称《野保法》)规定保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”(三有动物),绿头鸭和貉都是“三有动物”。

上述说明中写道,梅花鹿入选的理由是“养殖历史悠久,已经形成完善的产业体系”;马鹿与驯鹿入选都与少数民族饲养习惯有关;羊驼是引入品种,但是“驯养历史悠久,用途多样”;几种鸟类都是从国外引进,“养殖技术成熟”;水貂、银狐、蓝狐与貉入列则是因为“我国已经培育出适宜家养的品种,主要用于毛皮加工和产品出口,非食用”。文中同时明确,这些动物的养殖个体都适用于《畜牧法》,而它们的野外种群适用于《野生动物保护法》,由林草部门管理。

唯一的白名单?

据媒体报道,原农业部曾发布过一份《中国畜禽遗传资源目录》,网络上流传的版本(中外对话通过多种努力无法找到这份目录的官方版本)只比当前征求意见稿多了犬和蜜蜂。

此前已有针对这份目录的批评意见浮现。3月中旬,17位生态、环保、社科领域专家联合发布的一份建议书提出,为了“避免在修订配套规范的过程中重蹈以往积极利用野生动物旧辙”,应将已列入《中国畜禽遗传资源目录》的以食用为目的人工养殖陆生野生动物移除,并且禁止向目录中新增此类动物。至于非食用的人工繁育野生动物可否列入,建议书认为“需经严密科学的评估体系严格审查”。

此外,《第一财经》2月底的报道指出,当前畜禽名录上的水貂、银狐、蓝狐与貉四种毛皮动物被取皮后,肉流向餐桌或冒充其他肉类流向肉制品加工厂的现象十分普遍,这些动物传播人畜共患病的问题也十分突出。1月底,北京大学的一项研究显示,水貂有可能是新冠病毒的中间宿主。因此,当时也有专家建议将这四种动物,连同其他“特种畜禽”一起移出目录。

但在自然之友法律顾问刘金梅看来,这份征求意见稿还是比她想象中会出现的白名单更短。

2月中旬,自然之友与山水自然保护中心、昆山杜克大学等10家机构共同发布的《野保法》修订建议书也提出了一个可人工繁育利用的野生动物的“白名单”的设想。但是,将物种列入这个白名单有着严格的条件,这包括:具备人工繁育技术成熟,有检疫标准,公共安全风险低,无需从野外补充种源等要求。同时,他们还提出在对名录上的动物养殖发放许可证时,应确保它们的可追溯性,这包括为它们建立物种系谱、繁育档案和个体数据,甚至为个体植入芯片进行标识, 并保留组织样品两年,供DNA抽检。

刘金梅告诉中外对话,在他们起草那份广受关注的建议书时,“禁食令”尚未出台,他们不确定政府会用哪种制度形式来规范野生动物利用。他们当初的意图,是把林草部门管理的更长、更隐晦的养殖利用名单纳入法律体系,让它变成受法律约束的、经过科学论证的名录。这在当时的他们看来,是一个更有希望实现的现实主义目标。

刘金梅所说的“隐晦的名单”最早出现于2003年8月。当时SARS疫情刚结束,国家林业局公布了一份有54种动物的“商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单”(以下简称“商业性利用名单”),包括SARS病毒中间宿主果子狸在内的多种“三有动物”,乃至梅花鹿等多种国家重点保护野生动物都被列入,催生了国内庞大的养殖业。国家林业局在2012年10月公告此名单失效。但是,如今在中国法律裁判文书网检索可以发现,在对多起在此后发生的案件的审理中,法院仍然以该名单作为裁判依据,以涉案的重点保护动物被列入该名单为由对被告予以从轻处罚,或撤销了原审的有罪判决,这让它是否真的已经失效成为疑问。


2016年黑龙江一座狐狸养殖场的毛皮,以获取毛皮为目的的野生动物养殖在中国未被禁止。图片来源:Alamy

有专家认为,2012年这份名单在名义上的“废止”,不仅没有终止对这些动物的养殖,反倒是取消了利用的边界,从此只要不是国家重点保护动物,只要能证明来源合法、有检疫证明,任何动物都可以养殖利用。最典型的例子是竹鼠,它从未出现在这个名单上,而且是“三有动物”,但近年来却照样发展出庞大的养殖业,甚至成为“网红”。

相比这种混乱现状,眼下这份《国家畜禽遗产资源名录》确实更规范,也更收紧。从它的“特种畜禽”部分同时包括了药用、肉用和皮毛动物来看,似乎不只是一个食用白名单,而可能是囊括各种利用形式的唯一的白名单。但以现有信息,刘金梅无法判断是否真的如此。她分析,在《野保法》修订完成之前,根据全国人大常委会“禁食令”,它暂时是唯一的,但是修法之后会不会还有别的名单出来,还很难说。“我们希望就保留一个名单,就是这个农业部的名单。”她说。

昆山大学环境科学助理教授李彬彬参与了2月份10家机构的联合建言。她看到这份名录时的第一反应是“还不错”。

她告诉中外对话,考虑到大量养殖户的生计需要和养殖的退出需要一个过程,她认同仍然给养殖保留一定空间,用畜禽目录来规范养殖也合适。但她也指出,野生动物利用包含着危害野外种群的风险。比如,马鹿的圈养种群存在近交造成的遗传退化问题,因此有的养殖场会从野外获取个体来进行种群复壮。同时,只要还存在野生动物市场,消费者就难免依然看重那个“野”字,因而不满足于消费养殖动物,而追求野外个体,加大野外种群被猎捕的威胁。因此,在她看来,确保市场上养殖野生动物的可追溯性是至关重要的,这应该是允许利用的前提。

她的另一重担忧在于防疫。她告诉中外对话,由于新冠疫情之前政府不够重视野生动物防疫问题,因此没有给人工养殖野生动物做过防疫标准。目前征求意见稿上的特种畜禽事实上都是套用传统家畜的检疫标准。比如雉鸡套的是鸡,绿头鸭套的是鸭,几种鹿套用的是牛。但是分类学上关系较远的物种,尤其是不同科之间的,比如鹿和牛,套用彼此的防疫标准并不科学。她希望未来能制定更有针对性的防疫标准,无论是为了食用者还是养殖者的安全。

她还注意到,征求意见稿使用的都不是生物学学名,因此难以辨认究竟涉及哪些物种,让目录不具管理上的可操作性。比如“雉鸡”是一大类,既有国家一级保护动物蓝马鸡,也有数量比较多的环颈雉。

至于这是否就是未来陆生野生动物养殖利用唯一的白名单,李彬彬的看法是:名录是个动态的东西,未来仍有可能扩充,只不过现在果子狸、竹鼠等动物都在“三有”名录上,在林草局不调整“三有”名录的情况下,农业部门暂时无法将它们列入畜禽名单。她认为“这会是一个长期博弈过程”。

4月在电话中李彬彬告诉中外对话,她当前最关注的问题是,如果这就是唯一的陆生野生动物养殖利用白名单,那么大量养殖从业者就需要退出。但是退出补偿的钱应该由哪个部门来出?目前仍然不明确。5月中旬,湖南、江西赣州、广东东源和肇庆率先出台了退出补偿方案,但是补偿方式、水平和资金来源都不尽相同。何种方案更有利于平稳退出,仍有待观察。

“水生动物”怎么办?

虽然未出现在畜禽目录征求意见稿中,但是让刘金梅和李彬彬着实担忧的,是所谓的“水生动物”。全国人大常委会的“禁食令”对水生动物未置一词,而畜禽目录也都是陆生动物。但是,在她们看来,水生动物的问题更加棘手。

这包括严格意义上很难被称作“水生”的两栖类和爬行类。说起“两爬”的问题,李彬彬用“绝望”来形容。“我们之前做过一些调查,发现‘两爬’的保护前景黑暗。比如,中国34种龟鳖,全都是IUCN名单(指《世界自然保护联盟濒危物种红色名录》)上的受威胁物种,都在走向灭绝的路上,野生的已经非常稀有,很大原因是我们的利用,包括食用和宠物贸易。”她说。

她把“两爬”称作一个“灰色地带”,因为它们往往既被视为陆生,又被视为水生,因而同时被主管陆生野生动物的林草部门和主管渔业资源的农业部门宣称管辖权。

华南湍蛙
华南湍蛙名列“三有”陆生动物名录,受到保护,但未来命运未卜。图片来源:Thomas Brown

为了把这些动物从“灰色地带”解救出来,也为了让它们借助《野保法》的修法尽早得到保护,李彬彬告诉中外对话,在他们10家机构草拟的《野保法》修法建议书中,他们尝试将当前文本中未加定义的“水生野生动物”明确定义为“生活史全部在淡水或海洋的脊椎及无脊椎野生动物”,这样,就排除了只有部分生活史在水中的两栖和爬行类,从而让那些目前因为够不上“珍贵、濒危”而得不到《野保法》保护的“两爬”也能得到该法的保护,而不落入《渔业法》管理范畴,被视为“渔业资源”。

几乎与此同时,一个反向的进程在主管部门之间进行。

在全国人大常委会的“禁食令”出台两天后的2月26日,深圳一份禁食野生动物地方法规的征求意见稿将人工养殖的牛蛙和甲鱼也一并禁止,令舆论哗然并引发养殖业强烈反弹。直到3月4日农业农村部发通知明确中华鳖、乌龟等列入《国家重点保护经济水生动植物资源名录》和该部门公告的水产新品种的两栖爬行类动物,按照水生动物管理,风波才告一段落。

无独有偶,两天前的3月2日, 国家林草局的一份通知要求,出现在《人工繁育国家重点保护水生野生动物名录》和《国家重点保护经济水生动植物资源名录》这两个农业部门名录中的野生动物的养殖,今后按水生野生动物管理,已核发的许可证件或文书一律撤回并注销。

这相当于将两部门管理重叠部分动物的管辖权移交给了农业农村部,这些动物全部为两栖和爬行类。

4月8日,农业农村部公布畜禽目录征求意见稿的同一天,国家林草局再次通知明确,对珍贵、濒危水生野生动物以外的其他水生野生动物,适用《渔业法》的规定,要求各地林草部门“要准确掌握政策界限”,加强与渔业主管部门的沟通,做好工作衔接。

这种“衔接”可能不限于已被列入农业部门名录的物种。4月初,有野保志愿者在国家林草局网站留言询问林蛙是否为禁养野生动物。林草局的回复并未明确回答是否禁养或禁食,而是说正在组织专家评估调整陆生、水生野生动物划分方案。这说明,名列“三有”陆生动物名录而未被列入任何一个水生名录的林蛙,仍有可能被视为“水生动物”,彻底失去《野保法》的保护。

全国人大常委会的“最严禁食令”,标志着中国野生动物的管理有望从“黑名单”模式转变为“白名单”模式,即从只保护珍贵、濒危的水陆野生动物和“三有”陆生动物,转变为除了特定名单上的动物可繁殖利用,其他一律保护起来。这意味着保护力度有望大幅加强。但是,非珍贵、濒危的行政意义上的“水生动物”的命运恐怕难以因为这次《野保法》的修法而改变,这其中包括两栖类、爬行类、鱼类、水生哺乳类和水生无脊椎动物。

李彬彬担心,农业农村部管辖的渔业部门的“利用思维”,会让这些动物的处境依旧艰难。“我们希望未来的改革可以把保护和利用完全分开,而不再是一手抓保护,一手抓利用。”她说。

林草和农业部门现有的5种野生动物养殖利用名单

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