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中国公众参与环保迎来“临界点”

厦门有争议的石化项目的停建是公众参与环保的一次成功范例。唐昊指出,中国须完善制度来更好地发挥大众的环保作用。
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随着环境恶化已经开始切实影响到公众的日常生活,中国公众参与环保事业的热情近年来有增无减。而国家环保部门也在各种文件上表达了鼓励公众参与环保事业的态度,并认为这是从根本上解决环境问题的必不可少的途径。2006年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目,要通过听证会、论证会或社会公示等形式,听取公众意见,强化社会监督。”国家环保总局《环评公众参与暂行办法》特别指出:公众参与是解决中国环境问题的重要途径,而环境信息披露制度是公众参与环境事务的前提。相关政府官员更在多个场合表态或者撰文支持公众参与环保。

2007年12月,这些原本只停留在文件和口头上的表述在厦门变成了现实:各大媒体纷纷报道,福建省政府和厦门市政府顺从民意,停止在厦门兴建台资PX工厂,将该项目迁往漳州。在这一事件中,包括年轻白领、老人、家庭主妇在内的普通厦门市民共同参与到反对PX项目的抗争之中。其参与形式更是多种多样:短信串联、网络抗议、听证会抗争、学者上书、游行示威等等,不一而足。

舆论普遍认为这是一次公众参与环保运动的胜利,也证明了政府在对待公众参与环保方面并非叶公好龙。在这次公众参与事件中,厦门市民经过持续努力保护了自己的家园。但更重要的意义在于:这些行动确立了新的公民社会行动方式,即从具体事件入手,通过参与一个事件而改变一种施政习惯,甚至一条法律;而对于官员和政府来说,除教育作用外,还在事实上形成了一种不得不遵守的政治约定——至少已经没有官员敢于在口头上否认环保的意义,公开反对环保在我们这个时代是不可思议的。

国外的环保运动就是通过公民参与而壮大,最终形成了强大的保护环境的政治导向,厦门事件似乎也通过同样的路径取得了积极效果。但话说回来,包括厦门在内,整个中国的环保公共参与制度其实还相当粗疏,对公众参与形成了制度性障碍。如在立法方面,《环境影响评价法》虽然规定了公众参与的原则,但并未给出公众参与的明确途径和程序、在方式方法上也语焉不详,甚至对政府如何对待公众意见也没有规定,更重要的是,公众意见对环评审批并不拥有否决权。这导致公众缺乏对重大项目设计和可行性研究的参与权和监督权,甚至连最基本的获得环境信息和参与环保事务的知情权也付之阙如,而众所周知,环境信息披露制度是公众参与环境事务的前提。

这些制度层面的缺陷,带来了两种后果:一方面,降低了公众参与环保的层次。目前中国公众参与环保往往集中在日常生活上,以简单、浅层的环保行为为主,如政府大力倡导的节约型社会,指的是节约用水、用电,至于公益环保等较高层次的环保活动则较少被鼓励,特别是自发的非政府背景的环保运动就更不受支持。另一方面,缺乏公众参与往往意味着环境危机无法得到遏止,在厦门人民欢呼胜利的时候,更多对生态环境有重大影响的工程已经在公众视野之外悄悄地进行:南水北调东线和中线工程已经上马,通水的日子已定,而人们却不知道它是哪天开的工,更无从了解工程的论证过程;山东乳山核电项目已经“先斩后奏”,不顾公众质疑和环保总局的监督而悍然动工;PX项目迁往漳州,而漳州人民是否愿意?对漳州人民是否有影响?这些问题都没有人回答。排除了公众参与,这些项目就有可能造成重大损失,如PX项目总投资额108亿元人民币,由农行牵头的商业性银团贷款63亿元在项目缓建后已经冻结。如在决策之前有公众参与环节,这类损失本可以避免。而在另外一些地方,由于公众没有参与项目决策,导致一些项目建成后环境纠纷不断,甚至引发群体性事件。

最大的权力也意味着最大的责任。对于执政者来说,公民参与必然会破坏现有的权力垄断状况。于是就出现了“我不去做,但也不能让你去做”的中国式的环保阻滞状况。重大工程和决策的过于低调,都体现着对民众参与的不信任。但问题是,环境问题不会因为权力垄断者的视而不见就自动消失。当其恶化到一定程度的时候,政府就会陷入全面被动之中——由掌握全权的政府背负起全部的环境责任,这是一个不可承受之重。

重大事项的决策权力不应在政府或某个阶层手中,而应归于每一个公民,这是民主社会的最基本要求。同时民众要承受重大工程的全部后果,他们最不应被排除在环境决策过程之外。并且在我们时代,中国公民自身的环境意识也已前所未有地提高,与公众参与制度的落后形成了鲜明反差,这也带来了制度革新的压力。《中国公众环保民生指数绿皮书2005》显示,公众对环境污染、垃圾处理、污水处理等环境问题,认知程度已经达到了百分之八十以上。这个数据同时意味着公众对拥有干净整洁无污染的公共环境有着迫切的期望。

在地方政府加速推进有害于生态环境的项目、而公众也对此越来越不能容忍的今天,厦门事件无形中表明,公众参与环保已经到达了一个“临界点”——公众参与的热情与制度障碍之间已经越来越接近于正面的对决,或者公众改变制度、或者制度改变公众。而厦门事件中公众史无前例的取得胜利,也说明公众改变了以往的绝对弱势地位,取得了抗衡反环保势力的资格。在经济和公民社会不断发展的情况下,这种力量只会持续上升。在这个意义上,厦门事件不应被看作是一次胜利,而是以后一系列斗争的开端。毕竟,环境保护需要的不是一次事件的胜利——那只能在有限的时间和空间内起作用,而是整体制度的变革——那才可能一劳永逸地解决与之类似的所有问题。

当然,考虑到环境问题中企业和政府的强势,要更好地发挥公众的作用,必须为公众参与设置更完备的制度条件。这就需要从具体事件的抗争上升到推进法律法规和行政习惯的改善,而这也只能通过政府和公民之间的良性互动来进行,二者之间常规化的互动模式必须尽快形成,避免不确定性及恶性互动。所谓“互动”,是一个鸡生蛋、蛋生鸡的问题。对于政府来说,必须要做好以下几方面工作:政府重新定位——不做利益参与方,回归利益仲裁方的角色;建立环境信息披露制度,维护公众的环境知情权;推动实行环境公益诉讼;特别是加强与民间环保组织的关系,让公民社会参与和监督环境决策。而对于民众来说,持续、坚定而方式温和的行动是必要的。公众要学会如何最大限度地展现和施加压力,但也要尽量避免总是使用激烈的方式。

公众参与环保如何从认知转化为行动,是一个漫长而艰难的过程,所幸的是,在中国,这个过程虽然更加艰难,但始终在向前推进,并无终止或者回头的迹象。


唐昊,华南师范大学政治学副教授,《市民》杂志副总编辑,著名专栏作家。曾在《现代国际关系》《国际问题研究》《南风窗》《南方都市报》《羊城晚报》等学术期刊和平面媒体发表文章数十万字。

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匿名 | Anonymous

公众参与

厦门的这条消息鼓舞人心,但是中国有关公众参与的法律体系尽管在不断进步,但法律规范仍然模糊,法律的持续执行也无法真正得到保证。公众参与是一个制定政策的好办法,特别是在环境保护的问题上,然而我们每个人都必须清楚地知道我们这样做的意义,以及这样做对具体实施的法律制度所带来的的影响。SL

Public participation

Encouraging news from Xiamen, but it seems the legal framework for public participation in China, though ultimately progressive, is ill-defined and inconsistently enforced. Participation is a good way to make policy, particularly in the case of the environment, but everyone needs to be clear what we really mean by this, and that needs to be reflected by detailed legal frameworks, which need to be enforced. SL

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匿名 | Anonymous

价值的力量

如果中国的商业和政府的利益在环境问题上占优势地位,那么经济增长和公众利益之间就会上演持续的战斗。这样,厦门事件的胜利有可能最终导致与福建的一场新的争斗。这家石化工厂将继续搬迁,但却不是出于环境的利益。最好的解决办法是利用那些能在最小程度上损害环境并创造最大经济需求的非政府组织和个体的帮助。

正如文中提到,也许当政府找到接受公众建议的途径时,人们就可以表达他们对于环境事务的观点。这些观点能被大的机构来实施并有更广泛的影响力。“绿色”理念是一个公众事务,并越来越进入到信息科技的领域。并且随着短信息和网络的普及,公众很有可能有意识的就环境问题作出决策并且把厦门事件的胜利推向更广泛的层面。------TRS

Power of Value

If business and governmental interests in China take precedence on environmental issues, it will be a constant battle between economic growth vs. public values. The victory for Xiamen could ultimately be a new fight for Fujian. The plant will continue to be displaced, but never modifided for environmental benefit. The greatest solution would be utilizing help from NGO's and individuals who can maxamize economic needs under the conforms of a minimally disturbed environemt. As addressed in the article, perhaps when the government figures out a process to recieve public opinion, the means in which people can express their views on environmental issues can be practiced with greater organization and with stronger impact. "Green" thought is a public issue that become more and more infectious with the access to information technology; and with the explosion of text messaging and internet, hopefully the public will gain the awareness to make informed decisions about their environment and can take the Xiamen victory to a greater scale. TRS

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匿名 | Anonymous

人民的力量

很高兴看到厦门事件的胜利。环保决不是政府和组织机构的事务,更重要的是关系到人们群众的切身利益。

现在全国各地的环境都受到不同程度的污染,希望有越来越多的人愿意站出来维护大家的利益。只有更多的公众参与,我们才能拥有更洁净的环境。

Public Effort

I am pleased to see such a success in Xiamen. The environment is in no way part of the usual administrative order for the government, so it is important that people take action independently.

Now that every region in the country is being exposed to varying levels of pollution, I hope that more and more people will take a stand for the greater good. Only when there is an increased level of public participation, will we be able to achieve a cleaner environment.

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匿名 | Anonymous

如何提高公众的行动能力

如何提高公众的行动能力?组织化、信息传递、共识和共同行动的习惯,这些基础性的工作需要有人来做。

How to improve influence of the public?

How do we improve the influence of the public? The habit of getting organised, of sharing information and common knowledge, of acting in a united manner are the building blocks that need to be acted on.