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欧盟对气候问题的承诺:优势与劣势

欧洲在抗击全球变暖的战斗中一直被誉为领袖,不过其政策真的足以防止灾难发生吗?詹妮弗•摩根对欧盟最新的气候政策建议进行了评价。

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欧盟委员会主席若泽·曼努埃尔·巴罗佐上个月说:“回应气候变化的挑战,是我们这一代人政治上最大的考验。”他说这番话时,正值欧洲委员会发布了一组雄心勃勃的建议的详细内容。这些建议最先于去年达成一致,当时欧盟各国首脑提出了一揽子有关气候变化和能源的新政策。

2007年3月,欧盟决定单方面执行此温室气体减排目标:在2020年以前将温室气体总体排放量在1990年的基础上减少20%,并且,若其他主要经济体也能承担此挑战性责任,则要进一步减排,在1990年的基础上减少 30%。为了实现这一目标,欧盟各国达成了一个约束性指标,到2020年,欧盟能源供应的20% 将是可再生能源,并且在2020年前将能源利用效率提高 20%。根据规划,到2015年,将建成并投入运行10至12座碳捕获和存储的示范工厂。上个月,还公布了未来欧盟排放贸易计划(ETS)的详细内容,该方案将在2012年完成现阶段目标。ETS 这种政策方法,对欧洲经济的关键部门(如电力行业)规定了强制性的上限要求,并且如果公司将排放量控制在规定的目标以下,则允许其将许可量出售给其他需要额外许可量的公司。

那么,这个一揽子计划的挑战性表现在何处?逐条阅读,你就会发现其优劣参半。改后的 ETS 就是该计划的优势之一。如果欧洲委员会的这项建议被采纳,排放贸易方案将会获得很大改进:其覆盖的行业类型会得到扩大,例如将包括制铝业和制氨业。另一项进步是,在第一阶段是直接将污染许可量分配到各公司——此种方法被称为“免费发放”。但是,新建议摈弃了分配许可量的做法,而是要求公司进行购买,这种机制被称为“拍卖”。这种方法将确保排污者实际支付由于排放二氧化碳而产生的环境破坏的成本。同时,这种办法也会产生收入,其中的一部分将在成员国之间进行分配以用于气候保护。这些收入也可以进行分配,用于 2012 年后国际协议的项目,例如设备改造、防止森林滥伐或进行技术转让。在这些方面,当其他国家进行各自的排放贸易辩论时,欧洲市场可以成为他们的样板。

这个一揽子计划草案中的“可再生能源的指导方针”也为未来发展奠定了良好的基础。通过提出国家约束性目标的建议,欧州委员会可将再生能源置于低碳经济的中心地位,侧重于可再生能源的开发,并降低国际社会的成本。

碳捕获

然而,欧洲委员会计划的主要缺点是对碳捕获和存储 (CCS) 的建议。将发电厂和其他生产装置中排出的二氧化碳捕获并存储在地质层中,常常被引用为解决气候变化问题的办法之一。但是挑战是,此技术仍需要进行大规模的论证。

在 2007 年,欧州委员会提出了一项雄心勃勃的计划来解决全球煤炭使用问题。为此,欧盟不仅要建设12座使用CCS的大型示范工厂,而且还计划到2020年对所有新建的工厂强制使用CCS系统,并给2010年后建成的工厂加装CCS系统。同时,该计划也力求创造新技术,用以解决在中国、印度和美国快速增长的燃煤排放问题。

可是,2008年的建议却代表了一种退却:欧洲委员会从其欲使欧盟成为发电行业实现脱碳的最先进经济体的抱负退却。尽管欧盟已在媒体和政界对可再生能源计划做了很多宣传,但是即便有了 20%的 可再生能源,欧洲超过 75%新增发电量仍将来自化石燃料。煤气价格高、担心能源依赖俄罗斯,迫使人们选择煤作为新燃料。未来5年内,计划新建40座大型煤电厂。这将阻碍实现欧盟 2050 年的减排目标,即在1990年的基础上减少60%。

新的一揽子气候计划在这方面是一个退步。它未能为示范工厂提供欧盟担保资金,并且如果私营部分资金到位很慢,该计划或许仅将CCS的强制使用作为可能的最后手段。这将牵涉到其他国家,因为有些展示项目要在诸如中国和印度这些国家进行。关键是要为这些展示项目开发一个更利于集中筹资的机制,才能在使全球平均气温升高不超过工业化前2摄氏度的相关期限内建成这些项目。为避免温度升高所产生的破坏性影响,全球排放量必须在未来10至15年内达到峰值,并开始下降。这将是一个巨大的挑战,特别是在世界各地目前正在建设新的煤电厂的情况下。考虑到如中国和印度这些国家的发展道路,尽快发展并配置零排放燃煤电厂是至关重要的。

全球谈判及其后的事态发展

该一揽子计划中的一些关键元素与国际气候谈判的结果是有联系的,这些谈判于最近在巴厘岛联合国主持的会谈中启动,并将于2009年哥本哈根会议中结束。称为“巴厘岛行动计划”或“巴厘岛路线图”的这些谈判,将在《京都议定书》现阶段到期后,涵盖2012年之后协议的核心内容,包括减缓、适应、技术和资金。关于减缓问题,政府间气候变化专门委员会 (IPCC) 概括为,到2020年之前,发达国家必须将温室气体排放量在1990年的水平上减少25%到40%。尽管欧盟在巴厘岛会议上强烈支持这个削减范围,其自己的计划中却打算仅削减20%。欧盟委员会并未将减排计划确定为如前所述的 30%,而是建立了一个渐进机制,按国际上将共同达成的指标来修改其减排指标。这是该一揽子计划的缺点之一。若在哥本哈根会议上该计划得以成功通过,并且能够在整个欧洲范围内订立 30% 减排实施法,则该一揽子计划原本是更为可取的。

如何对待ETS方案中的国际竞争性产业同样也与国际环境有联系。谈判结束后,在2011年的评估中将对这些产业的处理方式进行回顾,在评估中将考虑任何可能缔结的约束性行业协议。这与“巴厘岛行动计划”中的某部分有直接关系,该部分涉及的即是国际竞争性行业,以及进行有关发展中国家的“可报告、可测量、可核查”的新行动谈判。现在,很多非正式的建议都侧重于发展中国家应如何承担行业减排的义务。此问题现在与ETS的进展有了正式的联系。

欧盟委员会的ETS建议允许继续使用某些“清洁发展机制 (CDM)”的信用额度,但是规定在全球谈判结束前限制使用。该建议还排除了土地使用、土地使用变更和森林信贷额度,提出其选择使用拍卖收入来支付减少滥伐森林的资金,而不是将减少滥伐森林与排放贸易直接挂钩。这些建议很明智,表明欧盟委员会的工作重心在于使欧洲完成向低碳经济的转型以及 2012 年之后的谈判。《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC) 中有关排放贸易和CDM的条款如何发展,是谈判的核心内容。同时也期待各国献计献策,提出为森林采伐、适应和减缓筹集资金的创新性方式,而在筹资过程中,各国之间和国家内部的拍卖收入都将发挥主要的作用。ETS提供了极好的平台,用于检验这些理念在国际间的筹资领域是否适用。

欧盟拥有独一无二的机会,向世界展示如何转变为低碳经济,同时又能创造新的职位,并且使基础设施和各个行业实现现代化。这些经验中的许多经验对于如中国这样的新兴经济体是很重要的,他们愿意行动起来,但可资借鉴的模式却不多。欧盟的成功对于奋力推进美国重新回到游戏中来也会起到关键的作用。随着下届美国总统选举结果的揭晓,让我们希望他(她)能够关注欧洲并找到具体例证——找到如何在促进经济增长的同时,将解决气候问题与能源安全相结合的例证。

詹尼弗·摩根是E3G(第三代环境保护主义)的气候与能源安全主管。

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