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公民申请环境信息公开为什么这么难?

中国环保者和市民对今年中国政府信息公开条例的出台表示热烈的欢迎。但唐昊指出,司法救济的不力在阻碍公民申请信息的公开以及相关法规的真正实施。

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2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》同时施行。这意味着在中国,政府环境信息公开的法律框架已经确立,接下来最迫切的事情是如何使这些法律法规真正落在实处,以促进中国的政治和环保事业的进一步发展。

公民申请信息公开遭遇困境

现在,自两法规正式施行以来已有三个多月了,从其执行的效果来看,政府在主动公开环境信息这一方面取得了很大进步。据环保人士马军调查,仅6月9日至26日,“水污染地图”和“空气污染地图”就增加了一千多条信息,而2004年至2006年间全国各类环保公开信息总数才两千多条。与此同时,两法规的实施还提升了公众对信息公开的关注程度。截至6月30日,北京公众访问本市政府网站“政府信息公开专栏”达1489万余人次;全市各公开工作机构共接待公众咨询2.5万余人次,受理申请520件。

但和政府主动公开信息相比,公民申请政府公开信息这一块却出现了大量问题。例如两法规公布后的第一个星期,北京市民朱福祥就于5月8日向北京市规划委申请调取四季青镇常青通达建设项目的环境规划意见书,结果规划委给他的是规划设计的条件说明书;当他向四季青镇政府对该镇辖区内的两栋楼的使用性质申请信息公开时,对方的答复是“你申请的信息不存在”;在向市国土局申请公开四季青镇门头新村建设项目土地使用的信息时,得到的是征地的批准文件。《政府信息公开条例》施行近三个月来,公民申请公开信息所遭遇的答非所问、信息不存在、不宜公开等各种形式的拒绝,都阻碍着信息公开的顺利进行。

为打破公民申请信息公开受阻的僵局,许多当事人选择了司法渠道,但在现实中司法救济也未能达到效果。5月4日,湖南汝城县5位市民以“信息不公开”为由状告汝城县人民政府,而汝城县法院、郴州市中级法院均未受理此案。前文所说的北京市民朱福祥以政府信息不公开为由将当地政府告上法庭,而法庭给他的却是一个不予受理的裁定。另一申请信息公开被拒的市民黄由俭则至今没有见到法院的书面回复。迄今为止,推动信息公开的各种各样的具体诉求层出不穷,但是,这些要求信息公开的申请无一例外地被驳回。

在中国,80%以上的环境信息由政府掌握,而环境信息的不公开、不平等给少数人暗箱决策创造了方便条件。环境污染事故频繁发生,环境问题引发社会矛盾增多,在很大程度上就是环境信息不公开的产物。中国的环保事业,已经从一个观念转变阶段发展到利益博弈阶段,在此情况下,信息公开遭遇尴尬其实意味着各利益主体之间博弈的升级。

信息博弈的前因与后果

公民申请政府环境信息公开之所以遭遇尴尬,首先是因为申请信息公开和政府主动信息公开的难度不一样。因为政府所掌握的信息与公民的需求不一定吻合,所以政府不能提供公民所需信息是有可能的。在这个意义上,公民申请信息公开对政府信息管理工作是一个挑战。英国是2000年通过了《信息自由法》,但依法申请公开这一块也是在五年后方能实施。

就中国目前的政府信息管理能力来说,更加不容乐观。在上述公民申请遭到拒绝的案例中,有些信息是政府确实不知道,有些信息是丢了,有些信息则是在繁多的文件中找不到,当然也不排除故意掩盖信息的可能。而政府信息不公开或者不及时公开,并不能得到任何有力度的惩罚,这也使得政府信息管理方面的积极性迟迟无法生成。

其次是参与这一过程的各方都没有意识到自己的真正位置。公众对对知情权的长久期待,终于从两法规上找到了释放的途径,因此对信息公开,特别是环保信息公开寄予了超乎寻常的热情。在另外一方面,由于权力部门化、部门利益化等原因,政府习惯于将掌握的信息作为获取资源的手段,所以会竭力避免信息公开,以维护自己的权力地位。迫切要求获得知情权的民众和对此并不习惯甚至反感的政府部门,二者间的心理反差过大,也扩大了公民申请信息公开被拒绝所造成的负面影响。

最后就是作为调节利益冲突的司法救济软弱无力。有了法律规定的原则,进一步为此建立一个具体制度的重要途径就是行政诉讼和司法解释。但现在的情况是,法院面对涉及政府环境信息公开的行政诉讼,不知如何是好。最后的结果是,关于信息公开的公民诉讼无一例外地被驳回。而司法上的不作为无形中等于鼓励政府部门回避信息公开。这其中的根本原因是,在中国,行政机关的地位要高于司法机关,司法机关的经费也来自政府财政拨款,甚至各地党委都有一位政法委书记专管司法方面事务。司法与行政地位的不平等使得司法无力调节行政部门与公民在信息公开方面所产生的争端。

解决之道:公民的持续努力与司法改进

平心而论,无论目前公民申请政府信息公开的现实如何不尽人意,我们还是要承认,信息公开条例的出台是一个历史性进步,为保障公众的知情权提供了法律依据,中国政务信息公开也因此进入“有法可依”的时代。而公民社会需要做的是推动政府主动公开信息,并使之成为惯例和义务。在此过程当中,媒体的作用是非常重要和独特的:媒体不但可以宣传法规,而且当整个社会迫切需要环境等方面的信息公开时,媒体可以通过事实的披露,而起到凝聚公民力量和形成舆论压力的作用,使公民要求环境信息公开的努力变得规范、集中、持久和强大。

同时,既然信息公开本身是一个利益博弈的过程,那么最佳途径就是以各方都能过得去的方式来实现共赢。在这里,政府也并非全然处于被动之中。两法规对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确规定,严格贯彻执行这些规定将提高政府效率和争取在信息公开过程中获取主动。具体说来,这些举措包括:设立独立的信息监察办事机构,以监督各级政府部门开展政府信息公开工作;建立信息管理的专业流程,对信息的收集、储存、保管、交换、查阅、设立、发布进行细致规范;定期对信息公开情况进行统计和公示;政府机关及其工作人员不愿和不及时公开相关信息的,则需要制定行政上的惩罚措施。

同时,在公民申请政府信息公开这一块,应开放司法救济通道,即通过案例诉讼和司法解释,明确政府和公民的权利义务关系,把相关规定具体化和明确化。例如:属于依法应公开的信息,法院经审查可判决行政机关限期提供;政府掌握公共信息不公开或不及时公开造成公众损失的,理应进行赔偿。只有做到了这些,才能促成信息公开具体制度的建立。最近的一个好消息是,据《南方周末》报道,最高人民法院已经委托上海市高级法院作这方面的调研。看来,关于政府信息公开的司法解释有望于近期出台。

唐昊,华南师范大学政治学副教授,《市民》杂志副总编辑,著名专栏作家。曾在《现代国际关系》《国际问题研究》《南风窗》《南方都市报》《羊城晚报》等学术期刊和平面媒体发表文章数十万字。

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匿名 | Anonymous

政治体制

中国公众的环保参与受到落后体制的限制而大打折扣。所以,没有单纯的环保工作。在中国,一切社会进步都要与政治上的进步有关。

Political regime

The laggard political regime of China holds back the participation of the Chinese public in environment protection. Therefore there's no onefold environment protection. In China, all societal developments are associated with political developments.

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匿名 | Anonymous

说得好啊

在中国,一切社会进步都要与政治上的进步有关。

Good Point!

In China, social progess is always based on political progress.

This comment was translated by Stacy Xu.

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匿名 | Anonymous

我的见解

从体制的确立到相应机制的实行中间必然有一段距离。并不是还没意识到体制的缺陷,而是在对体制改革与提升的同时机制能不能很好的跟上,在此基础上,摩擦不可避免。在中国,科学、技术、文化思想可以猛进,但政治,只能慢慢来。

my opinion

There must be inevitable gaps between establishing a system and conducting a system. It is not the problem that we haven't realized the deficit of the system, but whether a system can be improved during the process of reforming. In China, science, technology and culture can be improved at a tremendous speed, but political reform would take time.