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中国环境信息公开元年

中外对话

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2008年5月,中国政府开始施行透明的环境信息管理办法。"中外对话"就此发表对新措施成功与不足的公开讨论。

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2009年4月,黑龙江省召开环境执法暨环境应急管理工作会议,部分记者因无法获得违法排污企业的名单,愤而离场。尽管黑龙江官方出来辨白,但质疑声仍不绝于耳。

到今年5月1日,《环境信息公开办法(试行)》(下称《办法》)已经运行满一年,此次黑龙江省的“环保遮丑风波”恰恰反映了《办法》目前所处的境况。 

为了了解《办法》在实施的第一年中产生的效果、遇到的问题,以及如何进一步推进中国环境信息公开向前发展,近日,搜狐绿色频道、“中外对话”、 美国自然资源保护委员会(NRDC)共同组织了一次《办法》元年回顾访谈。

2008年5月,中国政府开始施行透明的环境信息管理办法。中外对话就此发表对新措施成功与不足的公开讨论。会议由《法制日报》记者郄建荣主持。

以下是讨论的编辑全文:

访谈邀请到曾经参与起草《办法》的北京大学环境与资源法研究所教授汪劲、公众与环境研究中心主任马军、著名环境维权律师严义明、NRDC中国环境法项目主任王立德和律师胡元琼等五名专家。下面是此次访谈的主要内容: 

主持人:《办法》从去年5月1日实施以来,中国社会各界为此作出了什么努力?产生了哪些效果? 

汪劲: 环境信息公开是公众参与过程中的一个突破。

中国建国50多年来,体制一直是一个保密的体制,信息公开基本是以保密为原则,以公开为例外。但自去年《政府信息公开条例》出台后,环保部在国家各部委中最早一个颁布了实行办法。 《办法》实施以来,一系列关于环境信息公开的指南、目录、方式方法、程序步骤已经建立起来。目前,这个平台从总体的运作态势上来看是好的。

马军:过去一年,政府确实做了很大的努力。公众与环境研究中心的水污染地图数据库显示,从2004、05,06年到07年,一共有2900条企业排污超标记录,但在2008年一年,我们收集到的水污染排放超标记录已经超过1万条。可以看到,从2008年《办法》公布实施以来,政府的力度是非常大的。 

在企业污染信息公开方面, 2006年时只有上海市做得比较好。但从2007年《办法》制定,上海周边的苏州、无锡,浙江的宁波、绍兴等城市也开始比较系统的公布污染企业的超标违规信息。在2008年5月1日实施之后,有些原来环境信息公开做得比较落后的地方,比如天津和广东珠三角的一些地区,也开始比较多地去公布他们的数据。甚至还出现了一些非常创新式的变化,比如湖北武汉市在大企业污染源都安装了在线监测,把这些监测数据直接发给公众。

胡元琼:《办法》出台后,NRDC、中国环境文化促进会地球村、中国政法大学污染受害法律援助中心等民间组织组织了相关的能力培训,共同探讨《办法》的作用,以及如何在实际工作当中产生效率。很多环保民间组织,如厦门绿十字、江苏绿色之友等,也开始学会利用这个法律工具,纷纷编制适合本地使用的法律指南。

主持人:《办法》正式实施已经满一年,取得上述成效的背后,还暴露出什么问题或者不足? 

严义明:《办法》去年5月1日正式实施,5月4日开始,我陆续向河南、安徽、江西等地方环保部门申请环境信息公开。 一年下来, 尽管从政府部门取得了一些信息,但感觉这个申请过程比较累。

客观上,《办法》提供了一个法律基础,但是地方政府一般都不情愿去做这样的事情,总是找各种理由来敷衍。后来得到回复,按照这个回复所指示的路径,获取信息非常困难非常复杂,好像根本不想让你知道这些信息。

而且,虽然有这个《办法》的法律依据, 但如果政府不公开环境信息, 仍然很难去问责它,因为政府是绝对强势的。而司法体系往往受到地方政府的不当影响,公众提起诉讼会面临多种困境。

一些地方政府可能出于GDP考核压力,对排污企业纵容或者有所放宽。 企业往往也以商业秘密的托辞拒绝公开信息。但我认为一旦涉及到公众利益,没有任何商业秘密可言,必须公开。

胡元琼:按照《办法》规定,环保部门应当在每年3月31日前公布本部门的环境信息公开工作年度报告。但《检察日报》统计,截至2009年3月 31日24点,国务院27个组成部门中有9个、16个直属机构中有 13个、6个办事机构中有5个、14个直属事业单位中有11个、部委管理的19个国家局中有15个没有如期公布,国务院议事协调机构29个无一公布,31 个省级地方政府中也有9个没有公布。

马军:《办法》实施后遇到的最大问题是,企业在环境信息公开上几乎无所作为。

公众与环境研究中心曾与中国另外十几家环保NGO一起,向近30家超标、超总量排放的企业、污染企业发出了提示信,但只有四五家企业做了回应。有一家跨国企业说,市场情况不太理想,禁不起太多负面新闻,因此不能将排放数据公开给公众。

《办法》规定,严重污染企业不公布污染物排放情况的,当地环保部门可以处以10万元以下的罚款,并代其公开排污数据。但到目前为止,尚无一家企业受此惩罚。 我觉得这是《办法》执行当中的重大问题。

主持人:对于《办法》实施一年来暴露出来的问题,原因在哪里?接下来我们如何做才能进一步推进环境信息的公开? 

严义明:公开的方式和途径应该改进。一些违法企业迫于压力,确实在媒体公开了其排污情况,但选择在深夜的电视中公开,这个公开跟没公开基本没有两样。

另外要做好公开信息数据的解释工作,给老百姓讲明白这些污染信息对他的生活到底有怎样的影响,然后老百姓才能根据这个公开的环境信息做出反应。

王立德:信息监管已成为了美国继行政命令手段、市场手段之后一项非常重要的监管模式。借鉴美国的历史经验,中国的公众必须积极行使信息公开法赋予的权利,才能保证法律的有效实施,才能够看到法律本身存在什么问题,执法存在什么问题,从而解决它们。只要有一个解决争议的有效机制,质疑和争议都是有益的。 

汪劲:在中国,环境信息的公开,包括政务信息的公开,仍比较困难,原因之一就是因为我们建国50多年来的信息保密体制。虽然《办法》颁布实施已经突破很多,但在政府官员脑海里,对信息公开还是抵触的,需要一个意识转变和适应的过程。

我们的人民几十年来也习惯于依靠政府。但在环境信息公开这个问题上要学会不断给环保部门施加压力,让他们行使自己监管的职权。行政手段行不通就可以使用司法手段,不在于胜诉或者败诉,要让司法机关知道这个问题的重要性。

另外,目前《办法》列举了17条政府应该公开的环境信息,但都比较粗放。应该细化《办法》中的17条目录,制定二级目录,并且通过一系列执行《办法》的文件规范,把存在争议的内容细化,便于公众行使《办法》赋予的权利。

马军:行政救济和司法救济失灵的问题不是短时间内能解决的,但我们还可以找到其它替代方式去解决这些问题。比如很多大型企业,10万元的罚款它并不太在乎,但是一旦其违法信息让公众获取,从消费上直接抵触它,企业就会感受到强大的压力。在公众监督这个方向上,环境信息公开在中国还有很大的潜力可开掘。

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任重而道远

中国的传统体制是“保密”为特征的,普通民众总是感觉离中央政策高高在上,十分遥远,现在要实行信息公开,一切都要从头学起,无疑,这个过程是很漫长的。

A long way with heavy responsibility to go

The system of Chinese tradition is characterised as ‘confidentiality’, which creates a common feeling among the public that government’s policies are always very far from both people and reality. Now everything has to start from scratch due to the implementation on disclosure of information. It is undoubtedly that such process will be very long.


地方政府与企业的利益绑定

政府帮助企业隐藏污染信息的根源是政府与企业的利益绑定在一起,只有打破这个利益绑定,信息公开才有希望。

The benefits of local governments and enterprises binding

The cause for the government to help enterprises cover up pollution information is the benefits the government and enterprises gain from binding together. The only way for this information to be made public is to break this binding and its benefits.

Translated by Nathalie Thorne


信息公开势在必行

严律师讲得很对,要做好公开信息数据的解释工作,让大家都知道环境危害的严重性,这样子监督力度才会强。相反,监督力度越强,我相信政府和企业也会更加有压力,会把信息公开工作做得更好。这两者是相互促进的。
另外,我觉得相关法律应该更加严明、清晰,重要的是政府的执行力。如果真的能一切依法贯彻,做好环保并不是难事。

Open information is an imperative

What Attorney Yan says is completely correct, if the open information explanation work is to be done correctly, to let everybody know the severity of the damage being done to the environment, this kind of intense supervision is needed. On the contrary, the more intense the supervision, I believe the government and enterprises will be put under more pressure, and will work even better towards open information. These two things are mutually boosting. Furthermore, I think that the relevant legislation must be even firmer and clearer, with the government being the important executive force. If it really is possible to completely implement according to law, successfully protecting the environment is definitely not a difficult matter.

Translated by Nathalie Thorne


一向如此吧

中国向来有保密的传统,政府掌握着最多的信息,却严格控制信息的外放。我们一直生活在这样的环境中,就不觉得什么;当偶然发现外面的世界充斥着我们从未听过的信息时,反而会十分惊讶。

Well, that is how it has always been

In China, there has always been a tradition of confidentiality, where the government holds most information, but controls strictly over the amount of information to be released to the public. For us, who have always been living in such an environment, it does not seem like a big deal. Yet, it is astonishing when we accidentally find out that the outside world has actually been full with of information we have never heard of before.


立法难,执法更难

在中国,法制建设似乎一直是一个难题。很多领域缺乏相关的法律,起草、通过的过程无比漫长,即便立法,还是像这个《办法》一样,面对执行的问题。如果对法律执行情况的监督和惩处不利一直存在,中国法制化建设恐怕会举步维艰。

Hard to legislate, even harder to enforce

It seems that the construction of a legal system has always been a difficult problem in China. There has been an absence of legislation in many fields, and the process taken to draft and pass them is unbelievably long. Even after its legislation, laws must encounter the problem of its enforcement, which is exactly the situation the Measures is at now. If the unfavourable situation for monitoring the implementation status of legislation has been persistently existed, along with the inefficiency of punishments, it is perhaps a huge difficulty of taking any steps in construction of legalisation in China.


就评论4的发言

这一点上我比较同情你们。但是我们有理由相信,公开信息的体系是有益的。举个例子来说,因为英国信息公开,我们才得以曝光议员的腐败开销,以及最近某市长丑闻。同样,如果信息系统不公开,信息就无从鉴定,政策制定就无法建立在正确的基础上,后果可能不堪设想。如果系统公开,人们就能够更多地就事批评,提出建设性意见——这样得出的数据才会可靠。当下许多国际性组织(包括许多中国组织在内)都难以从中方得到数据;就算得到,许多都相互矛盾。如果消息来源不同,所得数据也看似不相关:不管是谁想要证实,都觉得这些数据不太可靠。

on comment 4

I sympathise. But there are good reasons to suppose that an open information system is healthy. For example, freedom of information in Britain has resulted in the exposure of the corrupt expenses claims by members of the British parliament, currently a major scandal in the UK. Also, where information systems are closed, information is not tested, so policy can be built on the wrong foundations, with catastrophic results. If systems are open, more people can criticize and contribute -- and data becomes more reliable. At present, international organisations (and many Chinese ones) have a lot of trouble believing some Chinese data -- much of it is contradictory; data from different sources don't correlate -- so it makes it look unreliable to anyone who is trying to verify it.


企业的无动于衷

信息公开不容易,而多数情况下,企业在信息公开后并没有补救措施,是一种“无所谓”的态度,地方环保部门的弱势地位让其执行力大打折扣,领导都是把经济增长摆在第一位的,这种现象在西部省份尤其严重。

Businesses don't even bat an eyelid

Disclosure of information is not easily obtained, and in many situations, after businesses do make information available to the public, no measures of remedy are taken. This is an attitude of indifference. The weak status of local protection agencies allows them to operate at a discount. Leaders all treat economic growth as the top priority, especially in the western provinces where this kind of phenomenon is very serious.
Translated by Afra Tucker


同意2号

对于有些地方政府来说,所谓的环评、信息公开相对于招商引资来说,其分量不言自明,要么以“糊弄”的方式搞形式主义欺骗公众,要么干脆一切处于秘密进状态,公众对于相关情况毫不知情。只有等到事故发生,真相才会一点点地暴露出来,但谁都知道,那些企业污染受害者们的健康,不管是身体上的,还是心理上的,这种损失都是难以用金钱补偿的。

Agree with No.2

For some local governments, the importance of so-called environemtal assessment and public information is obvious: either to cheat the public by formalism, or to hide facts in the face of the public. The truth gradually comes out only when accidents happen. But everybody knows that the pollution by those enterprises hurt people's health both physically and mentally. Such loss can hardly be compensated with money.

This comment is translated by Emily Li.


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