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尼日尔三角洲:现金换安宁?

为了防止其动荡而贫困的石油产区再次变成武装冲突的战场,尼日利亚打算把其最大的能源企业10%的权益转给“地主”。汤姆•博格斯和马丁•桑德布报道。

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五年来,42岁的游击队指挥官艾比一直待在尼日尔河三角洲热带溪沼的一个营地里,除了他棒球帽上印着的“阿拉斯加”字样,很难想象他和美国东北部这个经济繁荣、盛产北极熊的州有什么联系。

联系还是有的,就是这两个地方都出产石油。石油让阿拉斯加成为世界上最富裕国家中最富裕的州之一,而尼日利亚的石油出产州得到的只有冲突、腐败和苦难。半个世纪之前第一桶石油从这里运出,到如今美国十分之一的进口石油都来自尼日利亚。

不过,尼日利亚的当权者们正在制定一项新政策,即把石油收益分给当地人。这一做法的创造者正是阿拉斯加州,他们把石油收入用现金发给居民。尼日利亚当局希望通过这种方式来平息当地的军事暴动,这已经让产量减少了40%。

这一措施让尼日利亚站在了解决石油带来问题的最前沿。“那些自然资源管理很得当的国家的选民都是很强大的,可以阻止政府吞没石油收入,”托德·莫斯说,他就职于华盛顿的全球发展中心,是现金分配的积极倡导者。莫斯非常赞同阿拉斯加的给付方式,将其称为“一个培育(强大)选民的良方”。

莫斯指出,如果市民社会或者非资源性产业不发达,自然资源不会把一个国家推上发展的快车道。“看看尼日利亚就知道了,过去30年中这个国家的石油收入高达3000亿美元,但普通尼日利亚人却越来越穷。”

由于政府和公民之间的协议呈现出太赤裸裸的剥削,1.5亿尼日利亚人中有一多半都把州当局当作掠夺者,而非慈善家。在三角洲地区,成千上万的年轻人进行着敲诈、绑架和炸毁输油管线的行为,他们的旗号就是抵抗,抵抗毁掉了他们生活的国家和夺取了他们土地的石油公司。

最近政府颁布了一个大赦令,劝诱他们暂时放下武器。根据政府的提议,为了让三角洲地区免受武装暴力的荼毒,国家将把经营着尼日利亚最大的能源企业的权益的10%让渡给“当地社区”。

这些提案的创议者是奥马鲁·亚拉杜瓦总统的能源顾问伊曼纽尔·埃博加。他表示,尽管提案会遭到尼日利亚其它地方强烈反对,但已经得到内阁部长们的同意,并且成立了一个总统执行委员会。他还说,这个行动是“革命性的”,将意味着“每个社区(中的每个居民,无论是盲是聋是哑)都会说:‘我也拥有产业的一部分’”。

从15年前转变穷国管理资源方式的运动兴起以来,最激进的想法也许就是直接现金分配了。这个运动之所以勃兴,就是因为越来越多的人意识到“资源诅咒”的存在,即那些资源丰富的国家的人民生活反而一直贫困。

部分原因是经济性的。飘忽不定的商品价格,以及可消耗性资源天生注定的收入枯竭都让经济规划变得棘手。即使在好年景,资源型经济也会患上20世纪70年代式的“荷兰病”:一国用其石油、天然气或者矿产品换来的硬通货造成经济的扭曲了,农业或制造业的空间被挤占。

另一个问题是政治性的。那些资源收入充裕的州有很强的冲动去彻底腐败。企业家身份变成了努力在寻租行为里“找饭吃”,往好里说,这种行为会浪费生产力,往坏里说,它会毁掉法治。

不过还是存在一些例外。挪威、博茨瓦纳和智利都利用各自的石油、钻石和铜矿实现了国家发展,这给其它国家带来了成功的希望。2002年,时任英国首相的托尼·布莱尔宣布了“采掘业透明度行动计划” (EITI),各国政府、矿业公司和石油集团纷纷保证要公开支出和收入。但无论是这个计划,还是华盛顿主导的多个措词严厉的多边制度,都无法保证各国能够规规矩矩。

由于受到资源榨取伤害穷人的批判,2000年世行在给从乍得通往喀麦隆海岸的一条石油管线贷款时设定了限制条件,要求乍得各部族首领要把贷款放进一个特别账户而非国家预算,而且所有支出都必须公布。还规定必须为子孙后代存一笔钱,这笔钱的提款必须用于卫生、教育或其它社会事业

“这个美好的计划不过是一纸空文,根本无法阻止乍得政府在实践中的食言,”莫斯说。乍得很快就把钱挪用到军费上,于是2008年世行撤出了这个项目。此外,在对依赖资源商品出口国家的政策上还形成了一个国际共识,即:收入必须进入与国家预算隔绝的基金账目;增加支出的透明度;在花费中引入制衡。

但是,即使采取这些政策的国家也难免重蹈乍得的覆辙。东帝汶政府提取的储蓄基金远远超过当初约定的最大限额,通过这种方式大肆侵吞。类似个案说明标准配置的措施已经不足以打破腐败的循环。提倡者们认为只有赋予人们在资源中的直接权益才能改善州当局和居民之间的联系。

“如果当初每个乍得居民都能得到现金收入……政治动力就会大得多,”莫斯说,“现金分配与提高透明度的努力互为补充,实际上,它将会大有助益。如果居民获得的和政府从石油公司那里得到的款项不符,或者如果去年是58美元而今年只有52美元,政府就必须向人民解释其中的缘由。”

越来越多的人开始对这个构想感兴趣。当希拉里·克林顿还担任参议员时,她提出一个解决方案,建议伊拉克设立一项信托基金,把一部分石油收入分配给人民。伊朗、委内瑞拉总统候选人和利比亚领导人穆阿迈尔·卡扎菲也提到过这个构想。根据支持者们的预测,这一机制每年可以创造出5.55亿美元,三角洲地区的2800万人民无论男女老少每人每年可以分到20美元,由于这里70%的人民每天生活费都不足1.5美元,因此这对他们来说是不菲的一笔收入。

尼日利亚的产油州已经从石油收益蛋糕中分到了额外的一块,但大量钱款都失踪了。活动家迪米特里·范·科莫蒂最近向盛产石油的巴耶尔萨州政府上书说,根据他对州财政的审计,发现这块收入已经增加到170亿奈拉(合1.14亿美元)。

尼日利亚的新构想是否能避免上述问题将是成功的关键。“它和阿拉斯加的个案不同,不是把钱发到每个个人手中,”埃博加说。倾向的选择是建立一个由各个社区管理的信托基金系统,绕过三角洲的州政府和地方政府。

按照埃博加的推论,如果三角洲的居民能够从他们长期仇视的石油产业中获取一部分受益,就会转而帮助石油生产。但批评家们警告说,即便如此,信托资金仍然存在 风险。石油公司为了保护自己的设施,可能分给某些社区更多的钱,这种做法可能重现,从而引起那些分钱较少的社区的不满。

前不久的一个上午,埃达格博利部族的酋长议事厅里发生了一场白热化的争论,说明新构想背后的紧张正在浮现。52岁的阿尼博·威廉姆斯是部族六个社区之一的首领,他说: “一些社区只有一条输油管或者通往油井的道路。他只有一口油井,而我有44口油井,如果你给我们一样多的钱,那肯定就有问题了,我们会觉得上当了。”

当前对整个尼日利亚来说都是个关键时刻,而这个提案正是在这个节骨眼上提出来的。去年11月紧急到沙特阿拉伯看病的亚拉杜瓦总统迟迟没有出院,尼日利亚国内的紧张和麻痹感与日俱增。尼日利亚政府石油产业改革的战斗打得正酣,他们打算对各州的石油公司(一直被视为政府的提款机)进行合并, 并把松散的合营企业正式化。

石油公司面临着更加苛刻的条款,同时在进行主要石油区块续租40年的谈判。因此,这个时候提出10%的计划,预示着2011年大选的号角已经吹响。

三角洲一直在屏息凝视。“现在政府必须做点对我们三角洲的每个人都有益的事情了,”那位戴“阿拉斯加”帽子的指挥官艾比说。但他还警告说,如果这个计划执行得不好,将会带来严重的后果,游击队就有新的冲动去破坏石油生产。他说:“如果生活得不到改善,我们就会卷土重来。要知道,我们没有什么可畏惧的。”
 



三角洲提案


中央政府能够攒出一个石油基金纲领来吗?

汤姆·博格斯撰文说,尼日利亚最著名的小说是钦努阿•阿契贝的《瓦解》,这个题目对处于英国统治下的1.5亿人民提出了永恒的警告。对于迫在眉睫的瓦解的预言往往只是警示性的,但紧张(主要是在穆斯林占主导的北方和基督教徒占主导的南方之间)切实存在的,特别是在石油收益分配的问题上。

尼日尔河三角洲产油区2800万人民和尼日利亚其它地区之间的另一个裂痕,由于把国有石油公司产生的石油收益的10%分给三角洲的提案而变得更加尖锐。

这个提案创议者希望那些长期仇视石油产业的人能够通过分享收益而产生支持它的动力。但另外一些人则担心明确三角洲对石油的“所有权”会增加纷争。在对这个充满暴力的产油区进行一连串的怀柔行动之后,一位北方议员代表其身后的许多人表示给予三角洲地区的“胡萝卜已经太多了”。三角洲地区最大的民族——伊贾族的许多人回击说:给我们应得的东西,否则就不要管我们。

1967年尼日利亚内战爆发的时候,中央政府唯恐三角洲地区刚刚开发的油田被分离主义者占据,宣布所有自然资源都属国家财产。但是如今三角洲地区的产油州的贫困情况通常必要比北方地区轻一些,因为它们先从石油收益中拿走13%,剩下的才会在全国36个州中进行分配。如果把成千上百万美元被盗原油的收益算进去的话, 三角洲的收入就更多了。但是,由于贪污和管理不当,当地居民得到的只有石油泄漏的危害,却几乎得不到一分钱的石油收益。

尽管如此,三角洲地区的领导人们仍然要求把额外分配的份额提高到50%,并提出尼日利亚其它地区还几乎原封未动的其它自然资源也可适用同样的原则。

私下里,至少有一位部长已经表示可以答应三角洲地区的上述要求,只要他们能够停止对石油产业的武装袭击。现金分配提案的倡导者们计算的结果是,对国家石油公司进行改组,国库的石油收益只会减少2%。

但是,想达成这样一个交易将是非常棘手的,特别是对奥马鲁·亚拉杜瓦总统来说,因为他大量的政治资本都来自北方老家。如果把石油收益直接转给三角洲人,他很可能会触动军官们的利益。但是如果绕过各州当局,在2011年大选即将到来的时候,他又可能被执政党的三角洲议员疏远。其它所有人都在精打细算,看这个提案将把他们分得更散,还是靠得更近。


来源:http://www.ft.com/home/uk

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