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中国风电额外性的争议与启示 (2)

何 钢

摩斯 理查德

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在何钢和理查德•摩斯分析清洁发展机制的结论部分中,他们否定了关于中国操纵电价以套补CDM资金的说法,并呼吁推动机制的改革。

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回到最初的争议,中国政府是否操控电价来套补CDM呢?这个问题之所以难回答,是因为西方会从简单的经济学原理出发,就是认为中国政府有这个激励, 而有什 么样的激励,就可以预见什么样的行为。这个当然对,即使中国政府也承认“CDM对风力发电企业克服资金和技术障碍确实发挥了积极作用,如果没有CDM,中国风电发展速度不会如此迅速”。

但有这个激励和真的操控,那完全是两码事。中国政府也一再重申,“中国政府是依据风电本身发展的客观规律、电网的承受能力来确定风电电价,在确定电价时从 未考虑CDM因素,定价过程完全与CDM无关”。

根据中 国资源综合利用协会可再生能源专业委员会、全球风能理事会和绿色和平组织2007 年发布的《中国风电和风电电价发展报告》,中国的风电主要经历了四个主要的发展阶段。1986到1993年,初期示范阶段:与燃煤电价持平(不足0.3元 /kWh),这一时期的风电项目也主要靠国际援助建立起来的;1994到2003,产业化建立阶段:由风力发电厂和电网公司签订购电协议确定,电价各不相同(0.38元/kWh~1.2元/kWh),基本原则是成本加合理利润;2003到2009年,规模化及国产化阶段:招标电价与核准电价共存,国家招标 电价保持上升;从2009年10月开始,强制回购电价阶段:四类标杆电价(0.51元/kWh,0.54元/kWh,0.58元/kWh,0.61元 /kWh)。

可以说,中国政府确定风电价格是从自身的需求出发,而非单为CDM而设,了解一个数据更能说明这一点。2009年,中国风电 项目的总投资高达1300亿元(以平均每MW投资约1千万元计,2009年新装机容量约13GW),而中国风电行业从CDM拿到的资金总计仅约为10亿元(以平均CER价格8美元,平均汇率为7计,2009累计143个项目共有CER计约1千5百万)。对于“锦上添花”的CDM资金,中国当然是欢迎的,可是为迎合CDM而调整政府的产业政策,这多少有点“杀鸡焉用牛刀”的味道。

此外,我们对截至2009年底在EB注册的143个风电PDD 的观察和分析,按照项目注册时间,从06到09年,项目设计文件中报告的电价高低起伏大致在0.4-0.8RMB/kwh的范围内,而且基本稳 定在这一水平,看不出来有明显的下降的趋势。当然,这是PDD当中的预期电价,与最终发改委的批复电价可能略有出入。但是EB审核申请时计算IRR用的也是这个电价,基本能代表总体的情况。此外,风电资源不同、政策环境各异,不同省份乃至项目的电价水平也不一致。按项目注册的时间顺序对风电开发项目的省份进行观察,我们也可以看到风电电价本身的复杂性,同样,也找不到所谓电价明显下降的趋势。

总结起来,EB以中国政府操控电价套补CDM资 金为由拒绝中国的风电项目是站不住脚的,而额外性工具在中国市场上应用时走样,恰好说明额外性工具设计本身的问题,即基于市场条件财务逻辑建立的额外性工 具难以反映高速成长、管制环境快速变化的中国电力部门。EB应该从中国的风电争议中吸取经验,从改革机制本身下大功夫。

当然,中国方面也 不是不可以改进,比方说风电定价政策和程序的透明度,对于数据的定期审核与更新,增加MRV的可行性等。一个运转良好的机制,符合中国的利益:提供可信的 价格信号,创造稳定的市场,促进可再生能源投资的更快发展。而争议当中,受损失最大的还是中国的风电企业、开发商、碳交易咨询中介等等。

CDM 的诞生是可以说是一颗伟大的种子,但是实际应用中不能不说却成长为一个“烫手”的山芋。要评价CDM的功过是非还为时尚早,但是我们不妨反思一下CDM所 实现的成就和尚存在的问题。CDM在很多方面都起到了积极的作用,比方说,帮助实现全球减排的资金转移,促进了部分技术转让,帮助发展中国家快速发展清洁 能源低碳技术,增强了发展中国家减少排放的能力建设等等。而CDM的问题,主要还是额外性的争议,从最初HFC23等工业气体项目到现在蔓延到风电项目 等。

此外,CDM还面临还有系统过于复杂,程序时间过长,EB能力建设不够,项目地区分布不均衡等问题。总之,需要客观的来看待CDM的 作用和问题,对于CDM的贡献是不容抹杀的,同样对CDM存在的问题也不可忽视。通过以上分析,对于CDM的改革可以向两个方向努力,要么能寻找到好的办 法最好的包含复杂的国内政策,要么另辟蹊径寻找与国内政策无关的评价标准,而这两种路径都充满挑战。

短期来看,最重要的是要重建真实可信的基准线。对于中国风电而言,可能还需要寻找到一条可以跟实际基准线相比较的办法,比方说在中国市场上一般认为应当为 煤电。受复杂改革进程的影响,叠加国 有企业行为的逻辑,在现有的市场格局中,独立发电企业(IPP)可能是可行的替代情景。虽然IPP占中国电力市场的份额不到10%,但是他们是可以基本按 照市场财务逻辑来运转的,如果亏本会最早退出生产,因而相对更能体现市场的真实情形。虽然IPP的电价仍要有发改委来审批,数据的可得性也是一个问题,但 这是一个可能的方向。

同时,为了减少开发商和咨询机构的风险,由第三方机构组织专家公开并定期审核基准线,增强政府定价机制的透明度,对于增强CDM的可信度也非常有帮助。这些努力并不能解决CDM逆向激励和“抵消悖论”的问题,但是可以尽可能的减少额外性的争议及管制风险。

但是,只要以额外性作为标准,就难以脱胎与国内的减排政策,也因而难逃争议。当中国政府开始大规模的补贴或是政策要求执行某类减排项目(如节能灯、金太 阳) 时,要不就是因为政策强制要求过不了额外性这一关,要不是补贴足够运行过不了财务分析这一关。所以,额外性的厘定仍然是个挑战。而这可能是EB和气候变化 的政策制定者们不得不面对的难题。

全球气候变化的谈判尚处在一个胶着状态,2012年后CDM的未来仍有很大的不确定性,但是人类应对气 候变化的挑战的努力并不会就此停止。没有CDM,可能会有其他“X”DM,也许会有碳税之类的政策工具出现。CDM在采用过程中出现的种种问题和争议,恰 好说明了人类应对气候变化的挑战时如何巨大。而不管采用何种工具,我们都需要了解政策工具的优势和局限,以及执行可能面临的挑战,从而从设计上加以改进。 在气候变化的大景观格局当中,CDM也许只能算一条小溪,但是正是无数个CDM项目的浪花,汇成了国际减排的努力,成为人类应对气候变化的一种创新精神。 我们希望这样的努力和精神在争议当中依然流淌不息。


何钢和理查德·摩斯为美国斯坦福大学能源与可持续发展研究中心助理研究员。

本文为斯坦福大学能源与可持续发展研究中心出版的
报告《推动发展中国家碳抵消工作:中国风电争议与启示》的摘要部分。

第一部分:问题的暴露

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及时的文章

很及时,分析很透彻的文章,希望作者能发表更多此类的好文章。CDM的流程实在是太复杂了,现在一个项目从开发到获得签发基本上都需要三年的时间了。。。。。

A timely article

This is a timely article, with very thorough analysis. I hope that the authors will publish further articles along these lines. Progress in the CDM has really been much too complicated; right now projects can basically count on waiting three years between initial development and certification.....


争论焦点是什么

我同意争论有助于加深理解—只要大家愿意清楚地定义分歧并且寻求客观、实际的分析。

清洁发展机制(CDM)的额外性目前仍有争议。您的关于中国政府重视发展该机制的结论不无道理。

您要反驳的是哪点?额外性有助于确保CDM基金在二氧化碳等同气体减排上发挥最大效用。如果一个国家对其可再生能源产业进行补贴,那么他们对来自CDM的支持的需求就会减少,这是因为该产业的市场利润需求降低了。为什么大家都批评这种做法?

如果他们继续对化石燃料投入比西方发达国家更多的补贴,那么人们可以认为他们这样做会使得可再生能源更加昂贵并需要实施更多CDM项目。但这不是你的论点。谁已经投入了190亿美元,这笔资金包括补贴吗?如果补贴能让风力发电项目达到像火力发电一样的获利水平,那为何不做呢?
Jim Caldwell

此评论由李雅婧Emily Li翻译

What is the argument

I agree that controversy is what drives understanding -- as long as people are willing to define the terms of disagreement and to seek and objective (empirical) analysis.

There is controversy over the additionality rule of the CDM. Your conclusion that the Chinese government is not gaming the CDM system seems correct.
What is the actual that you are refuting? The additionality rule is a way to ensure that CDM funds have the maximum impact on reducing CO2e emissions. If a country subsidizes renewable energy, they reduce the need for CDM support by lowering the margins required to make renewable energy profitable. Why would anyone criticize this practice?
If they were subsidizing fossil fuels more that western countries do, then one could argue that they are making renewables more expensive and more in need of CDM credits. But this is not the argument you are making. Who was investing this US$19 billion and did it include subsidies? If the subsidies made wind power projects as profitable as fossil fueled power, what is wrong with that? Jim Caldwell


计算错误

第6段中有一个汇率转换的小错误(应为0.4人民币约合0.06美元)。

此评论由李雅婧Emily Yajing Li翻译

Calculation Error

You have an error in converting currency in paragaph 6. (¥0.4 = US$0.06)


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