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“幸福中国”取决于政绩评价体制改革

若缺乏行之有效的政治改革,幸福经济指数必将“心有余而力不足”,唐昊在我们幸福指数系列的第二篇文章中写道。

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近年来,中国在GDP迅猛增长的同时,对“GDP至上论”的批判也渐成气候,并成为影响执政决策的因素。在今年1月中共广东省委全会的决议中就明确提出,广东“十二五”发展核心是要建设“幸福广东”,具体措施为扩大内需、自主创新、人才强省、区域协调发展、绿色发展、和谐共享等。这一建议迅速得到了民间社会的积极回应,媒体和舆论对“幸福广东”提法有相当高的评价。这说明,中国人、特别是经济较为发达地区的中国人,在实现了GDP增长的阶段性目标之后,已经意识到了“GDP至上”的局限所在,并希望通过GDP之外更广泛的评价指标来推动经济社会发展,真正为增进百姓幸福服务。

1970年代末中国人均GDP仅为290美元,他们住在最简陋的房屋里,过着勉强维持生存的状态。带浴室的房子、自动交通工具、冰箱、洗衣机、电视、录音机、电话……在欧美早已成为日常生活的一部分,但在中国却一度是遥不可及的梦想。低经济发展水平制约了中国人追求幸福的能力。

中国开始向贫穷宣战,并走上了“以经济建设为中心”、拼力追求GDP增长的发展道路。经过30多年的经济发展,目前的中国GDP总量超越日本成为全球第二,人均GDP也达到3000美元左右,基本解决了温饱问题,有些地区还宣布进入小康或实现现代化。作为全国经济最发达的省份之一广东,其GDP甚至已追上初步进入发达国家行列的亚洲四小龙。普通人改善生活的梦想最终成就了中国的经济奇迹,同时经济增长也成为执政党最重要的合法性来源。

对一个人来说,在物质生活无忧之后,更多的消费并不能同比例地增加快乐。对一个国家来说,当GDP增长已经达到可以供给人们温饱、甚至小康的生活之后,更多的GDP也不能显著增加社会的幸福感。这是被社会学、心理学、经济学的研究证明过的,也符合我们的生活经验。这也意味着,在全国范围内基本解决温饱、以及在许多地方实现了经济现代化和人民生活小康之后,经济发展对人们幸福感的提升实际上是边际效益递减。而且,单纯地追求GDP有时还会伤害那些能够带给人们幸福感的其他社会要素,例如,很多地方为追求GDP增长而引入高污染工厂,带来的空气和水资源的破坏,使人们生活在疾病的阴影之下,日常生活的幸福感大大降低。这样的GDP增长又有什么意义呢?

同样的问题不仅出现在中国。一些国家为此提出了GNH—Gross National Happiness(国民幸福总值)的概念,来取代GDP至上的发展思路。其测算也很简单,由生产总值指数、社会健康指数、社会福利指数、社会文明指数、生态环境指数等迭加即可。不丹是第一个提出类似概念的国家,并且为此还限制每年来不丹旅游的人数,免得带来过大的环境和社会压力。结果不丹的人均GDP并不高,却成为世界上幸福感最强的国家。而作为中国GDP最高的省份,广东率先以“幸福广东”表达了弱化GDP概念的发展思路,强调幸福社会不仅要求物质财富宽裕,更需要生态环境优化、公民权益保障、社会公平正义、公共文化品供给等,其中的意蕴值得玩味。

不过话说回来,GNH、“幸福指数”虽然开始受到重视,在中国的实践却困难重重。就拿其中的环保指数来说,最近几年重金属污染、蓝藻、垃圾围城、空气污染等不断发生,但环保部门却经常以COD和二氧化硫下降来证明环境质量的好转。但问题是,就连环保部张力军副部长也承认,用这两个数据指标来衡量中国环境质量是有问题的。这就不难理解为何环保数据年年好转、公众的幸福感受却年年恶化了。最近还有北京市民用自己的相机拍出北京的蓝天数远远少于官方公布的数。类似情况说明,所有非GDP“幸福指标”都可能只是一种形式主义,公众实际上是“被幸福”了。与此相反,GDP至上论仍然很有市场。特别是在目前地方政府财政压力加大的情况下,卖地、经营城市、依赖房地产、引入污染工业项目等可以短期内刺激GDP增长的举措还是不断出台。

为什么在GDP所能带给社会的幸福感呈边际效益递减的情况下,中国还在强调GDP增长、而忽视其他方面的社会建设呢?其中的原因,除了中国目前的经济发展水平仍有提升空间之外,最重要的是和过去30年里发展出来的一套政绩评价制度有关。在过去的30年市场化改革进程中,经济市场化和政治上的权力集中同时存在,导致中国逐渐发展出一套“地方政府主导型”经济发展模式。在这套发展模式中,经济增长成为政府官员获得政绩的最重要资本,并在一定程度上扭曲了其服务社会的本质。

1980年代,中国执政党的合法性来源从以往的“意识形态合法性”逐渐转变为“政绩合法性”,即执政党的统治资格在现实中主要不是来自意识形态宣传——虽然意识形态也很重要——而更多来自实实在在的经济增长。以此为核心还形成了一整套地方政府的政绩评价体系,成为政府绩效评估、官员升迁等的最主要依据,并在以往30年中不断完善和巩固。但问题是,社会的发展总是比政治制度的发展更活跃、更快速,但制度却又比社会本身更稳定。所以,这套以GDP为核心的政绩评价体系虽然不能完全适合社会快速发展的现状,但要改起来却也不容易。

另外一方面,政绩评价系统还使地方政府与地方经济势力组成了一个强有力的、明确支持GDP增长可以压倒环保等方面需求的利益集团。他们有利益驱动,有组织能力,有强大的经济实力,有时还掌控着媒体。而宣扬环保理念的则是新生力量,他们与分散而软弱的民众相结合,有时会在媒体上发声,但基本上无法与强大的利益集团相抗衡。这也是许多污染项目在众多环保组织的抗议声中仍然顺利上马的主要原因。

实际上,谁不知道环保是好事?谁不知道有钱不一定幸福?但GDP至上是一个由体制产生的痼疾,不是简单地提倡幸福指数能够解决的。只要地方政府的施政目标仍然是赢得政绩,并且这政绩仍然是由上级政府评定,那么GDP相对来说就是最直观、最给力的指标。对官员来说,忽视公众全面幸福的要求、片面追求经济发展就是非常理性的选择。GDP至上论是落后的政绩评价体制的产物。如果仅仅提倡官员们重视幸福指数,却不改革政绩评价体制,那只能将幸福指数变成一种新的形式主义。唯有改革政绩评价体制,让公众参与到对地方政府的政绩评价过程中来,才能真正推动各地的发展超越GDP至上的窠臼,成就我们的“幸福中国”。


唐昊,华南师范大学副教授,富布莱特学者,专栏作家。 

图片来自StrudelMonkey

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从食不果腹到饕餮盛宴

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dengdeng

让公众来评分

党内民主可先从让人民给政府打分开始。
但怎么打怎么统计又成了问题。
央视春节晚会年年有观众满意度调查,年年八成以上的观众表示很满意。年年打分,年年还是一套班子重复路线。
一台晚会办不成样子,一个城市,一个国家,再按这种官僚套路走下去,你怎么打分都白打。

public evaluation

Intra-party democracy could start first with the public assessment of government performance.
But then the problem of keeping accurate statistics might occur. Every year, China Central TV launches a survey regarding audience's satisfaction of the CCTV New Year's Gala, more than 80% of the audience is satisfied with the performance.
However, every year the same team proposes the same performance and reveals the same survey result. As long as a TV show
is manipulated and a city or a whole country follows a similar bureaucratic model, every attempt to
make a proper assessment is vain.

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公众参与的条件

“让公众参与到对地方政府的政绩评价过程中来”,一语中的!但如果官民博弈永远这么力量悬殊着,恐怕任何参与也只是空谈。至少应该给媒体更多自由空间行使监督权力。

Prerequisite for public participation

"letting the public participate in the evaluation of local government" - Hit the nail on the head! But if there continues to be such a wide disparity between the power of the officials and the power of the people, any participation would perhaps just be empty talk. At least the media should be given more freedom and room to exercise its power as a watchdog.