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中欧航空业碳排放争端的启示

中国航空运输协会对欧盟将航空业排放加入其排放交易体系中的决定提出声明,反对这种单边主义作法。罗锐认为,航空业正式进入限碳世界。

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从2012年开始,欧盟将航空业排放加入其排放交易体系(EUETS)中。除欧盟航空企业外,在欧盟起飞和降落的非欧盟航空企业也包括其中。

今年3月中旬,中国航空运输协会(CATA)代表中国航空公司对欧盟提出声明,反对这种单边主义作法。刚结束的曼谷气候谈判特设工作组会议上,包括中国在内的发展中国家认为欧盟应自己实现其2020年减排目标,国际航空业减排应在多边谈判平台上进行。而另一则4月中旬的信息也令人关注:中国民航总局(CAAC)出台了民航业节能减排工作指导意见,提出国内民航业2020年实现能源和碳强度22%的自主减排目标。

 

国际谈判中的航空业减排

全球航空业碳排放量约7亿吨 (约一半来自国际航空排放),占全球总排放的2.4%。航空业排放在1990到2006年间增长了98%,增长速度为行业之首。据估计到2020年航空业排放达到8亿吨,到2050年航空业排放将占全球排放总量的2.5-10%。

UNFCCC框架下包括了航空业排放控制,但因国际航空排放涉及多个国家,不易划分排放范畴,一直仅在技术层面探讨。京都议定书(KP)没有限制附件1国家的国际航空排放。到2009年哥本哈根议定书和2010年的坎昆会议文本中,国际航空业排放亦未有突破。“共同但有区别原则(CBDR)”仍然是发达国家和发展中国家在国际航空排放减排分配上的主要分歧。这也正是CATA反对EUETS覆盖国际航空排放的理由之一,同时也认为欧盟违背了包含航空业的《芝加哥公约》的公平公正性问题。

在气候适应性资金问题上也涉及航空业排放。坎昆会议成立的“绿色气候基金”,计划在2020年全球从私人部门筹资1000亿美金帮助发展中国家应对气候变化,国际航空在筹资考虑范畴内。筹资方式包括航油或旅客征税,这种方式仍诸多争议:一是这不能直接促使航空业减排;二是对国际航空业征税必须符合CBDR,而这点目前较难解决;第三,发展中国家和行业协会还担忧此举对国际旅游业的影响。

 

国际民用航空组织(ICAO)和欧盟推进航空业减排

UNFCCC之外,ICAO实则主要起到促进航空业减排。在KP第2条里提到附件1国家需与ICAO合作控制或削减国际航空业排放。2010年10月ICAO第37次会议上,所有成员国承诺了一个框架性减排目标:到2020年全球燃油效率平均每年提高2%,从2021年到2050年争取实现每年能效提高2%;到2020年实现航空业实现碳中和;在2013年推出飞机引擎的国际碳排放标准。然而这些仅整体性目标,未对单独成员国有具体限制和强制要求。另外要等到2013年的第38次会议讨论该框架的可行性(包括碳交易市场机制)。可见ICAO平台上从承诺到履约的减排还需要时日。

EUETS在航空业履约减排上走在最前面。从欧盟角度出发,其希望通过区域减排推动国际航空减排,但其包括国际航空排放的作法让一些航空发达的非欧盟国家反对。除中国外,在09年底美国航空业就因本国航空被纳入EUETS起诉英国。欧盟决议中称希望和非欧盟国家保持交流和协商:其决议第17条指出非欧盟国家可采纳有EUETS减排效果有对等措施(equivalent measure),并考虑将EUETS与该措施对接。另外,欧盟也希望通过推动其他国家碳交易体系发展,将ETS与其他国家连接。但从实际出发,非欧盟国家的交易体系大多未有所推迟,更何况实际交易体系对接的磨合时间。若2012年初EUETS如期纳入航空业排放,则可推测在2012年前,非欧盟国和欧盟会主要集中在“对等措施”内容的磋商谈判。

 

限碳世界中的航空业发展

政府间谈判和诉讼仍在进行,目前尚未知EUETS是否在非欧盟航空排放交易上有调整。但可以确定一点:航空业正式进入限碳世界。航空业是一个高度竞争和资本密集的行业,任何市场结构调整和政策制变动都很可能造成显著影响。若仅从行业角度思考,限碳世界中的航空业需要考虑哪些因素来调整自身发展?

首先当然是碳排放成本。ICF估算在2010-2013间EUETS对航空公司的新增成本在13亿到20亿欧元,到2020年增至65亿到130亿欧元。标准普尔近期估算2012-2013年新增成本约11.25亿欧元(以15欧元吨/CO2)。航空业是碳交易的净需求方,若EUETS碳价格上升,碳排放成本还会增加。在航空燃油开支,飞机租赁和折旧费用上,限碳势必带来航空业整体运营挑战。然而到底是利是损,则需看每家航空企业如何优化碳资产,将成本转变成竞争优势。

其次,如何减碳。航空碳排放与航油消耗及航线路程密切相关。航空业对航油波动非常敏感,因而提高航油效率减少开支已是航空公司首要任务。行业预测未来旅客周转量会继续增长,那么只有提高燃油效率才可降低运力增长带来的碳排放。航空公司及飞机制造商需通过各种方式提高燃油效率,如减少机身重量、提高空气动力和升级引擎等。

在航线方面,未来新增航线及现有航线新增班次都会增加碳排放,航空公司需要短期和中长期的航线网络及机队机型组合是否需要调整。但从行业增长看,航空公司不太可能通过缩短里程上来达到减少碳排放。因而从根本上讲,需要实施综合航空规划战略实现减排目标,其中包括了机队的规划,机身和引擎技术改进、运营措施,以及最终采取清洁燃料。

第三,对于非欧盟航空企业,可考辅助措施参与国内碳市场。前文提到“对等措施”,这对于发展中国家来说,可能是一个探索国内行业型碳市场的机会。如近期CAAC国内民航减排指导中提到,可以适国际和国内情况采取市场机制实现减排。从短期看,航空业可开展自愿性碳中和。通过开发自愿性企业碳中和或鼓励旅客碳补偿,可逐步提高航空公司参与碳市场的经验,又可帮助增加碳市场需求,推进国内碳交易发展。

第四,航空排放除了CO2(70%)外,还有水蒸气(约29%),氮氧化物(NOx)、CO、硫氧化物(SOxO)和颗粒物。非CO2排放物的环境和温室气体效应不能忽略,从航空业中长期环境履约管制看,航空企业有必要尽早考虑综合污染排放控制策略。

 

小结

航空业减排在业内的讨论会继续热化。在限碳时代,除了参与谈判乃至诉讼之外,更需考虑调整发展策略尽可能取得行业竞争优势。回看文初中国的两则消息,可以感觉到中国采取了一套务实的策略:一方面在国际航空业排放谈判上立足基本原则,推进多边谈判;另一方面,在国内建立民航业自主减排政策,从管理方式,制度结构,技术应用和市场手段上等方面做好充分准备,分阶段配合国内自主减排目标实现行业减排。这是一个积极信号,期待中国航空业的下一步进展。


罗锐,ICF国际咨询公司高级顾问。

图片来自 dayou

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