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弃岛而逃

上升的海平面迫使海岛国家的居民整体移居。但是他们何去何从?他们的国家还将继续存在吗?格雷戈里•瓦尼尔梳理了相关的法律问题。

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2008年12月,在太平洋中部,接二连三的海浪伴随着这个季节最高水位的潮汐,吞没了马绍尔群岛共和国首都马朱罗的环礁。海浪淹没了公路与低洼地带的房屋,迫使当地进入紧急状态,让这个经济总量为1.61亿美元的国家遭受了超过150万美元的损失。

这样的灾难并不是第一次降临,马朱罗建城以来就一直在与每十年一遇的特大潮汐灾害抗争。然而,随着全球碳排放有增无减,海平面上升与热带气候问题频发,越来越严重,潮汐灾害也与日俱增。如果是隔几年遭一次灾,马绍尔人还能承受,可要是每几个月一回,他们就不堪重负了,很有可能(几乎已经成为既成现实)的是,到本世纪末,他们将无法生存了。这些事实提出了严肃的问题,这些国家将如何继续生存,人们将需要迁居,他们又能得到什么保障。

今年五月底,全世界的法律与政策专家们齐聚哥伦比亚法学院,共同商讨又全球气候变化——尤其是海面上升给岛国带来的越来越严重的问题。就这个问题,哥伦比亚气候中心的副主任、讨论小组成员玛丽·艾琳娜·卡尔特别点明了科学上的共识:假如不采取任何恢复工作,随着时间的推移,马绍尔群岛与世界上其他低海拔的岛国都将失去生机,这个安全隐患已经严重到无法忽视。海平面上升降问题在太平洋与其他海岛区域十分明显,这些地区的气候条件越来越恶劣,如我们所知道的“王潮”“厄尔尼诺”等,几乎淹没了这个国家的基础设施,切断了淡水供应,当地生态系统都遭到破坏。

为了强调这些问题的严重性与整体调整的重要性,卡尔提出警告,就算现在开始每个人都停止温室气体的排放,“接下来的1000年中气温仍会持续升高……哪怕只是因为水体的升温,在2100年到来时我们的海平面会升高一米”。

这让我们面临着一个最重要的问题:假如这些岛屿无法居住,这些国家将面临着什么呢?加利福尼亚大学伯克利分校的访问学者詹妮·葛鲁特-斯图腾伯格就这一点说:“国家的存在在国际法中受到效力原则(该国是否有领土、人口、政府与独立性)和另一条相互制衡的原则即法律原则的双重制约……这表明,某个国家的消亡并不能违反国际法的一些基本规则,这就叫‘强行法’。”

换句话说,这些国家将很有可能满足不了对于立国的一些传统要求——如永久性的领土与人口等,但其他国家将基于公正而继续承认它们的国家地位(事实上依照法律它们也应当这样做),这就意味着其作为一个国家的指标将被保留。夏威夷大学学者玛克辛·伯克特概述,通过一些异地的安排,将极其有效地做到以上的情况,因此各国的代表们能够管理与分配国家资源给分散的国民。

这些资源的数量主要依赖于该国继续继承领海权的能力,其能够提供关键的渔业与矿业所有权。按照目前的《海洋法公约》(LOSC)及《专属经济区法》(EEZs),从一个国家低潮期海岸线算起200海里(略多于370公里)以内的海域,其开发与资源利用权都归属该国。然而,该公约没有明确永久性的边界问题,因此传统的专属经济区会随着海平面上升而随着海岸线后退。

这些小岛屿国家更关心的是,它们最重要的领海——大约4万平方海里(约13.7万平方公里),在失去了岛屿之后也将岌岌可危,因为《海洋法公约》显然不承认那些不适宜居住的礁石拥有领海范围。就这个问题,乔治华盛顿大学的大卫·弗里斯通认为,已有先例,人造岛屿可以得到现有的权益,其中最有名的是日本将一块岩石改造成了可算作领土的沖ノ鳥島(Okinotorishma),以此为基础向南扩展领海区域。之后其他国家纷纷效仿,因此为了公平起见,没有人会反对那些小岛屿国家出现类似情况时应得的权益。

假如某个小岛屿国家变得无法居住了,该国居民就不得不迁移到别处,然而究竟何去何从还不得而知。不幸的是,对气候移民的国际保护工作并不会提供更多的保障:《1951年难民公约》定义中的难民法并不适用于气候移民(尽管后来的阐述协议也可能会适用于非洲与美洲的此类情况);此外,没有任何国家有接受此类移民的国际义务。同时,在美国与欧洲的环境灾害受难者保护所都是暂时的,无法提供长期居所。对此,纽约大学的法律教授卡特里娜·韦曼说道,这些国家现在最好的选择应该是与潜在的目标国家建立协议与往来关系,让对方出于其他原因与目的接受移民。一些国家的国内移民法也会派上用场。

另外,国际机构也可以提供更多的援助以支持因为气候原因而流离失所的人。一些老牌的机构已经参与到其中,包括国际移民组织联合国难民事务高级专员等。联合国气候变化框架公约(UNFCCC)也着手组织重新安置的活动。在去年的坎昆气候谈判之后,这些工作更加突出,坎昆会议上大家认识到“在国家、地区以及全球范围内……促进在因气候变化造成的移民问题上相互理解、协调与合作的办法”的重要性。正如澳大利亚律师伊洛纳·米罗尔所说,UNFCCC也许可以将私有基金与保险保障等用于弱势群体。

如果有人不得不重新定居,许多人认为他们应该得到与灾害损失相应的补偿。然而,此类诉求的相关权力尚不清楚。实质上,有好几种可能的情况可以违背国际法,包括违背UNFCCC的条例规定、人们的自决权、世界遗产公约有关“自然和文化遗产”的相关义务、以及侵权理论与其他领域的法律等。迪昂·别勒克说,一个有意思的可能性,是基于海洋酸化声明,海洋酸化问题会杀死热带珊瑚种群,损耗鱼类储量并可能进一步削弱珊瑚环礁的物理稳定性。

更困难的是:假使可能实施补救措施,哪个法庭可以接受这样的诉求并实施补救?国际法庭是联合国最主要的法律机构,但是其权力有限。某些条约,包括《联合国气候变化框架公约》等,会提供相关的咨询委员会来关注此类事件。但在主要排放源的问题上,国内法庭的作用也很不明晰;美国的《外国人侵权法案》成功地阻挠了外国人向法庭求助。

然而,至少有一个成功事例,密克罗西亚联邦曾在捷克共和国的法院上成功地起诉过有关碳排放源的问题,即针对一项在无法承受跨国环境污染的地区建立火电站的提议,而做出环境评估。这一诉讼案的成功很大程度上得益于捷克的政策允许外国人进入本国的法庭,而类似的情况在欧洲及全世界范围内都实属罕见,这位建立司法管辖权方面提供了更多选择的空间。

假如安置工作已经无法避免,这个过程必须得到很好的组织。英国金斯敦大学的布拉德·布利兹强调说,实际运行之前必须做好充足的准备工作。而且应该注重保护物质与金融安全、以及文化规范。而且必须规划基本的住房与生活配套设施。

同样重要的是,重新安置的国家与接收他们的国家之间的政治关系需要调和,以及社区居民与迁入国家之间的关系需要定位,以及他们如何参与规划工作。从阿拉斯加纽托克村民的重新安置经验来看,当地的社区领导成功地组织了安置工作,与之对比的是,如查戈斯等岛屿居民的安置工作就没有那么顺利了,这表明社区参与对转移安置工作的成败起决定作用。这种参与如此重要是因为新成立的社区不仅是为人们提供住房,还要提高生活质量并维系重要的家族与社区体系;社区领导人们必须全面综合地策划他们的迁居进程。

要在这个变化万千的世界中做好准备,小岛屿国家就必须跟进现状,在行政上准备好应对海平面升高以及可能发生的迁徙。在五月的会议上,贾斯汀·罗斯提交了一份在进行的组织岛屿社区的项目总结,内容包括适应工程(如建设抵御海水泛滥的防护工程等)、教育计划,以及优秀长期计划的直接激励机制等。此类工作应该大力开展。在社区教育与发展之外,国家需要建立贫困体系,以评估地貌变化、制定预算的优先项目、建立有目标的保险机制从而降低个人损失,以及最重要的一点,教育国民准备好应对将来可能会发生的迁徙与重置。

然而,本质上,这是一个全球性事件,要解决问题所产生的负担理应由世界上最大的排放源承担。当地的人们无辜至极,他们创造的文明却在不久之后要沉没在海洋之中。他们应该试着通过立法改革与积极计划来减轻这些变动带来的痛苦——他们需要帮助。帮助他们应对这个世界,我们义不容辞。


格雷戈里·瓦尼尔是哥伦比亚法学院气候变化中心的副主任。

首页图片为大浪袭击南太平洋小岛Kiribati (来源:绿色和平 )

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