文章 Articles

环境损害赔偿立法难

环境污染受害者在申请赔偿的时候却无法可依,这使得他们的申赔过程更加困难。原国家环保局副局长张坤民接受中外对话孟斯的采访时说,立法之路可能需要10年的时间。

Article image

近年中国屡现特大环境事故,而污染者的赔偿远低于公众预期,凸显当前中国环境损害赔偿制度的无力。环境保护部不久前公开发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》,欲逐步推动立法,孟斯就此采访了关注此议题的原国家环保局副局长张坤民教授。

孟斯:您最初为什么关注到环境损害赔偿问题?为什么觉得它重要?

张坤民:1985年,我从清华大学被调到环保系统,担任过10年环保局副局长,分管过法规和政策。当时条件很艰苦,虽然国家明确了保护环境是基本国策,但实际权限和资金保障同环保重任并不相符。尽管如此,我们的热情很高,从内心里希望通过努力,让中国不再走发达国家“先污染后治理”的老路。然而看中国环保的演变,为什么还是没能脱离“先污染,后治理”的老路?其中的问题值得深思。

退休后,我曾应邀在日本教了3年书,专程访问过曾爆发水俣病的水俣市,也同日本多名学者交流并思考。日本的经验教训,最主要有3条。第一,“不重视环境的经济是不经济的”。例如,日本在1992年联合国环境发展大会前总结过日本三大公害造成的经济损失。其中著名的水俣病,相比于提前预防和治理的花费,造成灾难后的赔偿与善后治理,经济损失要多出103倍。第二,“环境问题一旦发生,想彻底解决是颇费时日的”。水俣病从1956年患者发生、诉讼、地方法院判决、再诉讼,直到2004年最高法院判决,费了48年,而到2009年通过《关于水俣病的救济与水俣病问题解决特别处置法》已达53年。第三,日本学者反复强调,“只有当受害人的合法权益得到充分保障的情况下,环境才能真正得到保护”。

中国正经历着压缩式的工业化和爆炸式的城市化过程,面临严峻的环境挑战。我们应该认真思考和借鉴他国的经验教训。

孟:中国目前的环境损害赔偿情况是怎样的?有何问题?

张:中国有些污染发生了,首当其冲的是工厂职工和住在周边的亲属和居民,职工一般不会去说自己工厂的问题,有些污染开始时也不易觉察。实在是问题闹大了,或是企业过于蛮横无理,才被曝光。即使曝光出来,污染危害的定量认定,又是一个大难题。这是由于环境污染问题有隐蔽性、累积性和滞后性的特点。此外,因为发展阶段和资金技术的考虑,国家标准也不可能定得特别严。这些都使环境损害的确定与赔偿十分困难。

中国已经有了相对较完备的环境法规。从条文上看,似乎问题都应该能得到解决,但实际工作中,因为队伍、标准和机制不完备,其实很多情况难以落实,难于做到公平。环保部门作为行政主管部门,一旦污染事件发生,查到了问题,只能依法罚款。通常是罚款很有限,而赔偿则需通过加害方与受害方的商量,迄今无法可依。在罚款有限、赔偿偏低的情况下,必然普遍出现“违法成本低,守法成本高”的不正常现象,一些不负责任的企业更会胆大妄为。

具体罚多少钱,在相关单行法或条例细则中有规定,但规定的罚款数额很低。考虑到通货膨胀率就更低了。立法时我们就觉得罚款太低,但产业部门也有他们的考虑。博弈的结果,我们认为最终还是定低了。至于赔偿,尚无国家法律规定。去年的紫金矿业污染问题,最后赔偿数额出来后,媒体和公众都不满意。

环保部门监管人员到企业检查,像游击战一样。企业为了省电省钱,污染处理设施白天运行晚上停,或者你来检查我运行、你走我就停,。变成了“猫捉耗子”游戏。这就是没有让污染者为污染行为付出同实际损害代价相符的后果,刑事责任、民事责任追究不到位,违法成本太低了。

尽管目前已经在《刑法》中规定了一些环境违法行为的刑事责任与处罚,但法院需要有足够的证据才能实施逮捕。而环境损害的证据通常很难判定,也没有专门的队伍与标准,即使法律条文上有了,也极少能实际应用到。

孟:环境损害赔偿立法学界早有讨论和呼吁,为什么环保部门最近才开始有动作?

张:作为发展中国家,全国处于法制建设进程中,要立的法非常多,必须排队。在国家规定的程序内,要一个一个来审议。所以要立一个新法通常非常难。比如《固体废物污染环境防治法》,搞了整整十年。

实际上,一些法律专家讨论要为环境损害赔偿立法已有多年了。中国与环境管理直接相关的法律确实已经立了不少(不包括自然资源法,已有9部)。有的部门有看法,怎么一个部门要立这么多法?但是,你看日本,在1970年著名的“公害国会”上,一年就立了14个环境相关法。我们仍需要尽量让领导部门和相关部门理解,环境这一问题的特殊性和立法的紧迫性。

最近环保部公开发布的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》,作为一个部门规章,将会报国务院备案。但由于不是《条例》,不用拿到国务院通过各部门审议,避免了在起步阶段的困难。我认为这样做是很恰当的。既然我们已经深刻认识这件事的重要性和紧迫性,先自己试点,然后一步一步地推进,最终一定能形成立法。我的估计,可能需要十年,才能实现环境损害赔偿立法。相比中国目前一般立法的速度,这是比较快的了。

孟:环境损害赔偿制度的建立和司法化,面临什么困难和挑战?

张:一个挑战是,环境损害赔偿定多高?过宽或过严都不行。这就要引入制度参与者分析,要对污染肇事者和受害者都公平。另外,对环境损害赔偿立法,不能光靠环保部门,还要取得司法部门的全力支持。

这次环保部公开发布的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》中提到,这项环境污染损害鉴定评估应当逐步纳入司法鉴定体系。这就从污染损害判罚上,切实引入司法手段和经济手段,可以大大加强其力度。而以往司法手段和经济手段相对不足,往往主要靠行政手段。

但是,我有信心,环境损害赔偿立法是民心所向,是国际经验,是大势所趋,一定能成功。

孟:您怎么看公众参与在制定环境损害赔偿相关法律时的作用?如何让通常处于强势地位的污染者同公众平等参与?

张:要搞好任何一件事,都需要让所有相关者都能够积极参与进来。这就需要协商机制,使得制度不仅能被相关者一起制定出来,对相关者起到制约作用,还可以随着形势的变化、根据相关者共同的意愿、通过一定的法律程序被修订。

我刚才提到的“制度/参与者分析”方法,就是要求在制定一项制度时,考虑所有相关方的意见和需要,包括企业和它们的上级主管部门。

现在我们说污染者和受害者有强势和弱势的分别,是因为受害者似乎没有后台,而污染者却有比较明确的后台。然而,一旦法规制定,制度建立,所有政府部门和媒体都是受害者的后台。我对此并不担心。现在公共舆论正在逐渐变得强大。环保部门可以说是政府部门中最欢迎民间环保组织和公众参与的。


张坤民,原国家环境保护局副局长、中国可持续发展研究会副理事长

孟斯,中外对话北京办公室执行编辑 

主页图片内容为江苏某村民痛诉化工厂带来的环境危害。图片来源:Webfee

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments