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“无规则互动”的大连PX事件

公众在为大连化工项目的停产而欢呼之时,却忽略了一个灾难性的事实:从官员到抗议者,所有人都忽视了游戏的规则。唐昊撰文。

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8月上旬,因台风“梅花”冲毁海岸防波堤所曝露出来的大连福佳大化PX项目,引起了公众的关注。为反对PX项目的建设,上万大连市民聚集在市政府门前抗议,要求“PX滚出大连”,“要求真相”。在公众对PX项目安全性提出质疑后,大连市委市政府宣布福佳大化PX项目立即停产并搬迁。这次环境问题所引发的公民运动虽然以政府尊重民意搬迁项目而结束,但整个事件却也凸显了在法治缺失的背景下,中国的环境治理逐渐走上了“无规则互动”的道路,这使得中国环境治理面临着新的问题。

环境事件中的“无规则互动”(interaction without rules)一般由三个阶段组成:第一阶段,地方利益集团和地方政府以违反现有环保法律规定的方式推进污染项目;第二阶段,当地民众自发组织群体性活动对污染项目表示抗议,而这种活动并未得到政策法律的支持;第三阶段,为应对群体性事件所造成的社会稳定危机,地方政府再次以违反现有法律政策的方式宣布停止污染项目。我们注意到,在每一阶段,社会的既有规则都被互动的各方轻易抛弃。

以大连PX事件为例,目前揭示出来的资料显示,福佳大化PX项目上马本身就是违规建设的产物。作为严重污染项目,它离市区的距离只有20公里,并不符合相关标准;在环保部门准许其试生产之前,项目事实上已经投产。这些程序上的严重违规本应受到惩罚,但是由于地方政府的支持,该项目还是在公众的视线之外悄然上马了。而在民众抗议的阶段,对于PX危害的夸大和相关谣言充斥一时,显示了很多不理性的成分,很多地方受到误导。在网上视频中,可以看出此次抗议活动与前年广州番禺居民集会抗议垃圾焚烧厂相比还是有些混乱。在互动的第三阶段,大连市因公众大规模抗议而宣布对项目立即搬迁,同样缺乏必要的法定程序和责任认定,而由搬迁所带来的天文数字的损失最终又要由纳税人买单。和当初批准建设项目一样,在决定搬迁项目的过程中,地方政府也没有经过必要的法律和行政程序,并缺乏有效的公众参与和监督。

最近几年来,类似的“无规则互动”案例在中国多有发生。如三峡水库的巴斯夫MDI项目,四川彭州的石化项目,厦门的PX项目等诸多存在污染风险的重化工项目,都曾在缺乏公众参与和环保监督的情况下上马并引发公众抗议。而在地方政府采取非常规的方式进行污染项目的建设时,民众也不得不通过非常规的方式进行反击,以保护自己的权利。在此种社会互动背景下,所谓环境问题的治理更为困难:

首先,地方利益集团对既有规则的无视同时挑战了法治权威、中央政策权威和环保部门权威。上述环境事件几乎都是由地方国有企业、私营企业利益集团在地方政府的默许下违规建设污染项目而引发的。对于现有的环境法律和环保部门的权威是一种严重的侵蚀。同时这些侵权行为往往和腐败联系在一起,导致很多地方基层政府和民众之间互信的缺失,引发社会不满和治理危机。对既有环保规则的无视在使环境问题复杂化的同时,更从外部冲击了政权的合法性和社会稳定。

其次,“无规则互动”的情况下,地方利益集团更加肆无忌惮地追求自身经济利益,必然会引发更多的环境问题。目前,由于地方利益集团与地方政府的结合,很多地方形成了以地方当局为核心的地方性“增长机器”。这些利益集团片面强调自己的发展计划和集团利益,并掌握了地方经济权力,经常有冲动突破国家法律政策的限制,至于牺牲普通市民的环境权益更是不在话下。大连PX项目是躲开了公众监督而悄悄启动的,这种偷偷摸摸的项目足以说明,这是地方政府和利益集团在明知项目会危害市民健康的情况下故意所为。

第三,对民众一方来说,由于环境治理秩序本身已经在污染项目建设的过程中遭到破坏,很多人被迫采取常规政治表达之外的方式来维护利益。大连PX事件中的市民聚集行为可视为一种“集体行为”,即在某种特殊场合下,缺乏组织的一群人受到某一因素的刺激或影响而形成的众多人的共同行为。对于并不熟悉以集体行动规则的中国民众和政府来说,群体性事件的增多暗示着社会失序程度的增加和社会治理成本的增加。更坏的可能是:地方利益集团、地方政府和民众之间“无规则互动” 会导致社会随机行为大大增加,环境治理在这种情况下也无法正常进行。

不过,话说回来,事情还存在另外一种可能性:如果在“无规则互动”的过程中,地方利益集团、地方政府、公民运动三方在博弈的过程中能够达成改良社会制度的共识,则会因此而建立起环境治理的全面制度基础,形成政府、利益集团和民众之间的良性互动,这反倒可以从根本上解决环境治理问题。在过去几十年里,台湾环境保护运动的历史演变就提供了这方面成功的经验。在60年代的台湾高屏溪水域,由于连年干旱和水质盐化导致工业发展水资源不足。地方政府着手长期开发水资源、建造水库的计划却导致高雄地区大规模的美浓反水库运动,一度导致政府和民众之间关系紧张。但在保护高屏溪绿色联盟成立后,开始有组织地向高雄地方政府建言河川整治、生态复育,替代单纯的水库建设,并被政府采纳。从1961年到2004年,运动经历了议题形成、冲突对抗、沟通对话、参与合作、典范转移五个阶段,最后建立了地方治理水资源的长效机制。现在高屏溪运动成为政府与民众共同治理地方环境的典范。 

而在中国的环境公民运动中,我们也可以发现类似的积极因素:尽管在“无规则互动”中,市民和政府之间有互不理解甚至不满,但相比之下,大连民众的抗议活动却是尽量依据法律规定而进行的,并遵循了非暴力、和平诉求的规则。在活动过程中不断有人自发维持秩序并提醒在场民众不要有过激言行,保证了互动能够进行。类似情景也出现在厦门PX事件、广州垃圾焚烧厂事件中。而厦门、大连等地方政府对民意的重视也在其后的处理方式中有所体现.总体上说,在大多数公众环境运动中,民众在守法和依法行事方面的表现要优于地方政府。 

公民运动是中产阶级进行社会改革诉求的方式之一。在台湾,许多公民运动议题几乎是同时出现的:80年代就出现了扫黑运动、扫黄运动、反核能运动、生态运动、消费者运动等等,这些运动旨在改革社会的某一部分而非推翻现有体制。而在中国大陆,因为经济教育发展、公民意识觉醒、政府宽容、新社会行动网络出现、行动组织者的出现等因素,包括环境运动在内的公民运动也在兴起。可以想见,中国公民运动随着中产阶级的发展将是一个长期的趋势。当然,在台湾等地的环保运动经验中,推动环保议题的主动一方在民众手中,但最终的良性互动和制度改善则要由政府方面开启。 

唐昊,华南师范大学副教授,富布莱特学者,专栏作家 
 

本文图片来自Globalvoices

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