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中国环境公共决策:“风暴”与“错配”中的转身

在实施环境评价“一票否决”之后数年,中国环评却成为在实施中为人诟病的环境政策实践。与此同时,环境公益诉讼在各地开花的现实,又带来了新的希望。常成回顾了十余年来中国在公共决策中引入社会参与的大体进程,并分析了其中特有的“错配”现象。

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 编者按:联合国可持续发展大会在里约召开之前,山水自然保护中心、自然之友、创绿、道和等6家中国环保NGO完成了一份报告,以民间社会的视角,对20年来中国的可持续发展进行了回顾与思考。这是中国民间团体首次参与联合国可持续发展大会。这些民间机构已将这份报告带到里约。此文摘选自这份报告(http://rio20china.org/)。  

十年前,中国非政府组织代表团第一次在南非约翰内斯堡的2002年联合国可持续发展地球峰会上亮相;这对于当时中国新兴的草根环保组织来说是一个里程碑,民间社会团体首次参与了在国际环境首脑会议。十年后的今天,在里约+20地球峰会如火如荼举行之际,回顾中国十余年的公共参与历程,我们看了令人欣喜的成就,也看了新的挑战。

二十一世纪初期几年是中国公众参与的关键成长期。2001年,中国正式加入了世界贸易组织(WTO)。在法律制度上与国际接轨,成为当时显著的国际压力。2002年中国出台了新的《环境影响评价法》,首次明确将听取公众意见这一参与环节加入环境影响评价程序中。2003年非典危机之后的舆论反思中,中国公众对政府透明度有了更高的要求。

非典危机似乎为中国公共决策的发展带来了曙光。十年后再看,它是否真的成功推动了将社会参与引入公共决策?这个问题无法用简单的是或否来回答。叫停怒江水电建设和圆明园项目公开听证会无疑是令人振奋的进步,但从这两个事件中我们也看出了环境影响评价法和环境诉讼在实践中的举步维艰。

根据2005年的媒体报道,“2003年8月26日,国家发改委在北京主持召开《怒江中下游水电规划报告》审查会。会议通过了在中国仅存的两条原生生态河之一——怒江中下游修建两库十三级水坝的方案。按方案,该工程年发电量预计为1029.6亿千瓦时,是三峡电站的1.215倍。”一位出席会议的环保总局官员半路杀出,“以该项目未经环境影响评估不符合《环境影响评估法》为由,坚决拒绝在报告上签字。会后,该环保总局官员电话通知绿家园志愿者的创始人汪永晨”。轰轰烈烈的中国环保NGO怒江保卫战,由此发端。

此后的两次专家座谈会上,两派专家意见不同,僵持不下。民间环保组织促成了60多个国家NGO以大会的名义联合为保护怒江签名,递交给了联合国教科文组织

2004年,这场拉锯战在政策上终获高层的反馈,国务院总理温家宝批示:“对这类引起社会高度关注,且有环保方面不同意见的大型水电工程,应慎重研究,科学决策”。这场保卫战,以怒江水电开发搁置而告终。

这是中国环保NGO第一次协同行动和集体亮相,得益于开明思想在执政者中的影响。但当时这样的执政尝试尚缺乏制度支持,政府决策和舆论呼吁基本上仍在两线进行。

2004年4月,中国政府发布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号),从国家政策的层面强调在十年之内,基本实现法治政府的建设,其目标就包括建立“科学化、民主化、规范化的行政决策机制”。

“这份文件对公众的知情权、参与权有相当的论述。”民间环保人士马军强调。同年,时任环保总局副局长潘岳进行讲话,表达了中央政府环保部门对于在环境保护中加强公众参与的态度,也传递出对《里约宣言》第十条原则的认同(详情请参阅《“里约+20”宣言中的绿色经济》)。随后不久,在圆明园铺设防渗膜的争议中,环保总局就践行了其中的理念,举行了自2002年环境影响评价法实施以来的第一起环评听证会。

这是中国环境公众参与事业的一个新的突破。从形式上,执政者自上而下主动启动法定程序来引导公众参与决策,听证会代表广泛,会议还进行了网络在线的直播,一定程度上实现了行政决策的透明化。

2006年,中国出台环保领域第一部有关公众参与的规范性文件——《环境影响评价公众参与暂行办法》。从此时至2007年4月,有关环评的行政力度被形象地称为“环保风暴”,“先后对投资额达1600亿元43个项目的环评文件没有受理。”

客观地说,在这个阶段,民间组织和环保行政部门都扩大了它们的影响力,取得了利益共赢的现实效果。

数年之后,对于这场风暴的成效和遗产,评价并不一致。

中国人民大学环境学院常务副院长马中在2011年接受媒体记者采访时表示:“中国目前的基本建设项目环评通过率达到了99%。这样的一个比例,显然是令人十分尴尬的。”

以2010年6月23日,环境保护部发布2009年度环评机构抽查情况通报为例,被抽查的环评机构中,出现质量或管理问题的比例高达40%;被抽查的环评报告书(表)中,17%被认为“质量较差”;40名环境影响评价人员被点名批评。

作为最早引入公众参与精神的决策制度,环境影响评价的现实情况在很大程度上受到诟病。马军表示,“(环评)应该有一个参与机制,以民主决策来确保科学的决策。但在中国常常被简化为一个技术评价体系,容易在利益集团的主导下失效。”

在南京大学2010年一次关于排污许可证制度立法的咨询会议上,一位参与制定政策的专家表示:目前中国公众受教育程度太低,专业知识不足,难以有效的针对公共决策提出建议。

这种心态在中国官员中具有一定普遍性,被一些观察人士概括为:“政府官员的‘牧羊人’思维仍然非常严重,总是以为老百姓的‘觉悟’不高,总是想要为老百姓包办所有的事。”

如果说圆明园防渗膜事件是一次政府、民间组织和社会基础成功组合的幸运范例,那么更多时候,中国环境公众参与实践呈现出的是一种令人尴尬的“错配”(mis-match)状况。中国幅员辽阔,各地政治、经济和社会条件发展不均衡,有公众参与热情、有社会条件支持的地方和领域,政府却往往相对保守;政府相对开明,有创新意图的地方和领域,环境问题和事件却往往并不多见,导致环境公众参与在部分地方出现“雷声大,雨点小”——有政策或者有行动尝试,但没成果的窘境。而这种“错配”,在环境权益救济的领域尤为明显。

中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发曾对记者表示:“环境纠纷的被告往往是能够给当地创造税收的企业。既然如此,就会受到当地政府或暗或明的保护。”很多时候,法院根本不给立案。有的连不立案的裁定书都不给,受害人也就无法上诉。

全国律协环资委成员律师夏军,对于环境权益法律维护的困难有着同样的感受:“(权益维护)跟公众参与、信息公开等方面相比,踏步不前,局部地方还有倒退。”

相比之下,2007年开始在中国无锡、贵阳和云南一些地市试行的环保法庭,则有着相对积极的态度。目前中国贵州、云南、江苏、江西、福建、海南等10余省的部分高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院中,已经先后设立了几十个专门的环保法庭。夏军律师表示“设置环保法庭的地方,环境诉讼总体上受欢迎。但问题是环境污染最严重最需要环保法庭的地方没有设立,在受害人最需要的地方没有提供相应保障。”

这种错配的负面影响是双向的,环保法庭自身也感受到了压力,“被寄予很大期望的环保法庭自成立以来,与理想中的预期反差巨大,环保法庭遭遇无案可审、案子较少、门庭冷落和‘等米下锅’的尴尬。”云南省高级人民法院有关负责人2011年在接受媒体记者采访时这样表示。云南省的环保法庭,也直到2011年10月份,才受理了云南省第一起由民间草根环保组织起诉的环境公益诉讼。

值得注意的是:中国环境公益诉讼在地方法院试点设计的核心,是允许与案件没有直接利害关系的相关方发起诉讼,这样的起诉方就包括来自民间的环保组织,所以它可以顺畅地成为民间力量维护环境公共权益的重要途径。

在现实中,2007年至2010年,民间组织提起的环境公益诉讼成功立案,均是由环保部批准成立的中华环保联合会发起和参与的,大部分民间自发组织的环保组织的参与依然有限。



常成,民间环保团体自然之友副总干事

此文由能源基金会与中外对话合作的“绿色发展”项目资助。 

图片来源:adopt a negotiator

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