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“不要轻易否定碳排放限额与交易体系”

罗伯特•斯塔文斯认为,人们不应再对碳排放交易市场的种种现状束手无策。导致欧美碳交易市场限额价格走低的原因是环境的变化和机制的缺陷。然而,这些缺陷是可以弥补的,不能因此而否定整个机制。

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近期,二氧化碳排放额度的交易价格持续走低。因此,各路记者和倡导人士不禁认为美国区域温室气体减排行动(RGGI)正一步步“走向失败”。无独有偶,一些评论人士对欧洲的碳交易市场——欧盟碳排放交易系统(EU ETS)也抱有类似的看法。由于排放配额价格的低迷,他们宣称该交易系统或将“滑入无底深渊”。

可是,什么时候起,低价竟开始让人们感到困扰呢?为了弄明白问题所在,我们有必要温习一下碳排放限额与交易制度的目标和愿景。而后,再来看看这两个市场究竟出了什么问题。

限额与交易体系
如果在设计、实施、约束力等各个环节能够做到位的话,那么是可以将受控污染物排放控制在我们希望的水平上的。这就是所谓的限额,即总量控制。如果其具有法律约束力的话,那么,企业、供电公司等主要受控排放源则可以在具有成本效益的同时实现减排。也就是说,每家企业最后达到相同的边际减排成本。减排成本最高的排放企业减排量较少,而减排成本最低的则减排量较大,从而使整个体系实现最低减排成本,也就是实现成本效益。

简而言之,限额与交易体系的目标和愿景就是将排放总量控制在目标水平上。不仅如此,还要使减排成本尽可能地降到最低。当然,前提是在该体系具有约束力的条件下。

RGGI作为下游限额与交易体系针对的是美国东北十州电力系统的排放。该体系创立之时所制定的减排目标相对较低,目的就是通过低价防止“碳泄漏”的情况发生。也就是说,由于RGGI地区施行较为严格的气候政策而使其它地区的排放出现上升的趋势,这一现象被称为“碳泄漏”。

该体系在2012年至2014年对排放进行控制。然后,从2015年开始,限额将逐年递减2.5%,直到2019年减少10% 。也就是说,到2019年,排放水平将比1990年的基准水平低13%。这一减排幅度相当于如常经营情境下2019年排放水平的35%左右。就当时而言,这一目标还算不错。可是,计划却赶不上变化。过去这段时间,该地区未受管制的电力部门的排放出现了大幅度减少。(RGGI限额与历史排放数据请参见下图。)



资料来源:美国伍兹霍尔研究中心

那么, RGGI各州的排放为什么会出现下降趋势?其原因有三。一、供给增加。2008年之后,大量低成本非常规天然气进入美国市场,大幅压低了市场价格。(请参见如下天然气煤炭价格走势图。)这就意味着,与燃煤电厂相比, 燃气电厂的供电量占据了更大的比例,因而流向新建燃气发电设施的投资也会更多。燃煤发电对投资的吸引力降低,再加上现有燃煤机组的老化淘汰。所有这些因素促使二氧化碳排放的降低。



资料来源:彭博社

其二,2008年,大萧条之后最严峻的一次经济衰退让美国受到重创,工商业的电力需求大幅下降,排放也随之下降。第三个原因也是最后一个原因就是,近几年美国东北部地区温度宜人,从而与供暖和制冷相关的二氧化碳排放也因此而降低。

这三方面的原因导致RGGI各州如常经营情境下电力部门的排放远远低于早前相对合理的预期。可是,受法律因素的制约,二氧化碳排放额度的拍卖数量并未因此而减少,同时需求却大幅下降,从而导致RGGI排放额度价格的降低。(请参见如下2008-2010年RGGI排放额度价格走势图。)



资料来源:Emerald Insight

目前排放量低于RGGI限额,而且预计天然气价格很有可能会保持现有水平不变。因此,市场对排放额度的需求并不旺盛。从理论上讲,这种情况下,价格本应下降到零。然而,由于限额与交易体系为排放额度设定了每吨1.86美元(11.8元人民币)的拍卖保留价,因此,也就产生了相应的最低限价

综上所述,是否就意味着RGGI一无是处呢?

答案是否定的。虽然目前排放量减少与RGGI并无多大关系,但是,并不能由此就认为它一无是处。低廉的天然气价格、经济萧条、宜人的气候等 因素“巧合地交织在一起”促成了环境条件的改善。这一结果并没有什么可以让我们感到遗憾的。

正如我曾经在文章中说过的那样
, RGGI体系确实存在一些缺憾,如覆盖面狭窄(仅限于电力生产部门)、缺乏简单易行的安全阀值等。目前,RGGI排放额度交易价格走低只能说明市场外因素的成功,并不是体系本身存在缺陷所导致。如果RGGI各州有意愿、有决心未来继续强化排放总量控制,那么,这一机制还可以再次发挥约束效应,做到成本效益和环境保护两不误。目前,对于这点的政治争论还在继续。

现在,我们再来看看欧盟碳排放交易机制(EU ETS)。

与RGGI不同的是,欧洲的限额与交易机制并非毫无作用。相反,该机制不仅成功地控制了欧洲二氧化碳排放,使排放显著降低,而且同时还或多或少地做到了成本高效。然而,毋庸置疑,欧盟体系在设计上同样存在缺憾。跟RGGI一样,问题主要是覆盖面狭窄、缺乏安全阀值等。但是同样,欧洲排放额度价格低迷从某种程度而言与其说是坏事,不如说是好事,当然更不能因此将其全盘否定。

即便如此,一直以来,欧洲对于“体系失灵”的问题也束手无策。正如丹麦能源部长马丁·里德加德本月早些时候所说,碳价的低迷走势已经对EU ETS造成了威胁

确实,在EU ETS排放额度价格“低迷”这点上,他说的没错。每吨二氧化碳排放的价格已经从20美元(127元人民币)的历史平均水平降到了目前的9美元(57元人民币),更在四月份达到了历史最低的7.88美元(50元人民币) 。下图可见,EU ETS碳排放额度价格(EUAs)在2007年1月至2009年1月期间发生了重大变化。



资料来源:Drax Group

不用说,到目前为止,造成这一价格走势的部分原因是金融危机。欧洲受金融危机的影响尤为深重。一些欧洲国家的经济甚至遭受二次探底。欧洲乃至全球需求的下降就意味着欧洲经济活力的衰退,从而导致能源需求的减少和二氧化碳排放的降低,进而意味着EU ETS排放额度需求和价格的降低。

即便假设欧洲二氧化碳排放以低于GDP 1%的速度增长(下图中虚线表示在没有EU ETS 的情况下,2005-2010年的碳排放将呈现出与如常经营情境 “走势不同”的曲线。),我们也可以清楚地看到,该机制在控制排放方面取得了显著的成绩。而如此大的降幅,单凭衰退是无法达到的。



资料来源:Yale e360

而在此我们需要着重指出是,国家和地区的能源政策,如可再生能源发展政策等也是造成排放额度价格走低的原因。这些政策也起到了减少排放,降低限额需求,进而使限额价格下降的作用。鉴于这些所谓的辅助性政策在限额价格走低过程中发挥的巨大影响,公共政策也饱受争议。但是,人们所说的问题并不是EU ETS本身存在设计缺陷造成的,而是这些政策将我们引入歧途。在碳限额与交易机制这张大伞之下,它们不仅不能扩大减排量,反而增加了总成本。

毫无疑问,里德加德部长很清楚衰退对限额价格的影响。我希望他同样能够明白其他能源环境政策对限额与交易市场的影响。但是,在他看来,EU ETS的基本宗旨要比我在本文开头所描述的具有更广博的内涵。对他、以及其他很多欧洲观察家而言,“ETS的宗旨就是控制欧盟的CO2排放,为可再生能源投资提供清晰的经济激励。”

从这一角度而言,令他们感到束手无策的其实并不是无法实现成本效益基础上的减排,而是无法推高限额价格从而实现其他目标——此处是指更多地使用可再生能源;其他情况下则指技术创新。

实现多个政策目标一般需要多个政策工具。举例来说,如果我们的目标是在成本效益的基础上降低排放和尽可能地维持最低价格,无论是为了扩大可再生能源的使用还是为了促进技术创新,我们都需要采用两种政策工具。针对第一个目标采用的工具是碳排放限额与交易体系,而第二个目标则需要通过价格底线的形式征收碳税(正如RGGI所做的那样)。

换句话说,EU ETS并没有失灵,只是从设计的角度无法满足政客们当下想要实现的目标而已。如果欧洲人想要给自己的交易体系设置价格底线的话,无论是从技术上还是经济上,都绝对是可行的。同样,如果欧盟成员国有意愿、有决心未来继续强化排放限额的话,那么可供他们选择的道路有很多。这些道路最终都能够使项目变得更加严格,使限额价格得到稳步提升。

不管怎样,欧洲委员会的能源、环境、气候部门应理清头绪,找出“辅助性政策”对EU ETS的真实影响,并且搞清哪些因素在推高了成本的同时却不能进一步降低排放。至于这么做政治上是否可行,我的欧洲同行和朋友要比我更有发言权。


罗伯特·斯塔文斯,哈佛大学商务与政府管理学教授。本文节选自其《低价困扰?针对一些有关欧美碳排放限额交易机制混淆视听的言论的解释》一文。该文最初发表于作者博客经济视角看环境

此文由能源基金会与中外对话合作的“绿色发展”项目资助 。

翻译:东峻

图片来源:绿色和平

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