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中国碳交易试点破冰之难

中国将于2013年在七省市启动碳排放交易试点。刘爽,徐楠解析其中的难处和困境。

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2011年10月底,中国国家发改委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、天津、上海、重庆4大直辖市,外加湖北、广东、深圳等7省市,开展碳排放权交易试点工作。

据《21世纪经济报道》报道,在此次公布碳交易试点名单之前,很多省市已经在成立自己的碳排放权交易所或者能源环境交易所,绝大部分都计划包含碳排放权交易,但已经成立的交易所,多数以企业自愿碳排放交易、或操作清洁发展机制项目(CDM)为主,罕有实质性的碳市场操作。还有像成都、宁夏、新疆等地,要么正在考虑成立相关的交易所,要么计划成立上海碳排放交易所分所。这些交易所有的甚至只有一个办公室、一名工作人员。

围绕碳交易的尝试,尽管还难以走出准备阶段,但已经不可避免地在中国升温。

然而在确立为试点的地区或城市,碳交易是一潭难破的冰。

笔者对这些地区的试点主管部门——地方发改委进行了访问,发现政策决心不小,但各地存在不同程度的诸多困难,其中不乏共性问题。管理机制、基础数据形成渠道等都尚欠理顺。碳交易和碳市场的实施前提——总量控制,无论在发达地区还是欠发达地区,都不同程度上带来了影响经济增长的担心。

如广东发改委一位人士所说,“没有可借鉴的经验,没有合适的裁判,没有尽善尽美的方案”。

从目前情况来看,2013年各试点开始启动碳市场的目标,压力相当大。

一家管碳,一家管能源

目前,各试点碳交易方案设计都是以碳排放总量目标为前提。因为现在还未出台关于碳排放总量的强制性指标,所以要确定碳交易的法律地位,似乎应当与强制性的能效目标、或指导性的能源总量控制目标联系在一起,这样才能形成一个能够流通的市场平台。

而总量控制本身是一大挑战,意味着能耗水平的“封顶”,对能耗与产能产值几乎成正比的大部分省市的经济结构来说,也就意味着经济总量或增量的“封顶”。这与GDP带动就业、提升地方经济实力的惯性动力,显然是有抵触的。

最近能源局开始讨论能耗总量目标,这被视为中国在减排力度和决心方面的最新写照。然而即使41亿吨标准煤的总量目标可以出台,这依然是一个指导性而非强制性的目标,并且指向于“十二五”计划结束时的2015年。总的来说,总量控制是一个无法回避、但注定不可能轻而易举实现的目标。

中国自1949年以来,工业企业一直归口在工信部管理,传统的节能工作是其中毋庸置疑的内容。工业和信息化部下属的各地经济和信息化工作委员会,一般都主管着节能技术中心等传统能效管理业务部门。发改委由于统筹管理项目的行政定位,而被赋予了环境资源方面的职能,设有环境资源司。

随着应对气候变化问题重要性的凸显,原来设在发改委的应对气候变化办公室升格为应对气候变化司,与之直接相关的碳减排相关事务,也就很难与发改委剥离得开。

在有些省市地区,如广东省、天津市等,就形成了经信委和发改委“一家管碳,一家管能源”的格局。当总量控制被提上仪式日程,就很难避免协调难度的提高,有可能会带来两个目标的“脱节”,也可能使总量目标的强制性打折扣。

担心碳交易成为
紧箍咒

7个试点,覆盖了中国最具代表性的区域经济水平及形态。各地均选取了重点用能企业或行业,反映出各自不同的经济和能源消费结构。

例如,北京市的重点目标,是大型公共建筑,热力行业和制造业。作为人口密集的大城市,这与日本东京的碳交易体系思路相近。广东的重点覆盖目标,是当地的四大高排放行业——钢铁、陶瓷、电力、水泥,这是由其以制造业为基础的经济结构所决定的。

但这些不同地区,都具有对碳交易特别是总量目标限制经济增长的担忧。

一位地方发改委官员一语道破个中心事:“地方需要经济增量,也就是碳排放增量。”

天津科技大学能源环境与绿色发展研究中心主任孙振清教授说:“天津发展速度很快,有大量工程在上马,排放增量比北京、上海要大。”他表示:限制排放总量目标,“不能影响招商引资,不能影响经济发展”。

而一些试点地区经济增长速度已经趋缓,“敢于”提出排放总量目标。但还有试点地区因为预计基础设施建设仍然很多,对于未来排放增长的空间,不希望受到严格限制。

广东发改委的鲁姓官员认为:“广东的区域发展不平衡,粤北山区的经济水平在全国是最落后的,珠三角地区的经济水平在全国是最发达的”。这些都是实施总量控制、碳交易制度设计的难点,在一定程度上,也是整个中国基础情况的写照。清华大学能源环境经济研究所研究员周健认为:“发改委领导对交易的认识越来越清晰,但参与主体的认识有待提高。发改委和参与主体脱节,是一个问题。”此处提到的“参与主体”,主要指的是行业企业,它们是排放主体,却在碳排放交易的设计过程中,比较少系统的参与和发出声音。这有可能导致碳交易的出台和之后的执行,会面临来自企业的阻力。

正如天津发改委一位官员所说:“对于进一步的节能潜力,企业还是有很多顾虑的。”

此种情形之下,地方发改委置身两难境地。一位天津发改委官员表示:“主管部门持积极慎重的态度。积极引进市场交易,但也慎重面对新事物。好,则有促进作用;不好,则容易挫伤企业积极性。”

在出口加工企业集聚的广东,其担心是非常真切地的:“广东是外向型经济。劳动力价格一升高,企业马上搬迁。”

而相互比邻的上海与浙江、江苏,在制造业成本方面的竞争明显,对企业外迁的担心也是客观存在的。特别是,如果临近省市不在交易试点之列,则对“挤出”效应的担心更加明显,政策制定者压力很大。

由此,有的地方发改委提出:对碳交易的影响缺少量化的估计。“希望能够估计、量化碳交易的成本、碳价对经济和民生的影响。”

无米之炊

数据是碳交易实施开展的“米”。 总量目标设计、企业配额分配等等,都需要全面、完整、可靠的数据作为依据。

来自天津发改委官员的描述,是这一问题的生动写照:“自上而下算出来的数,和自下而上算出来的数,对不上。行业协会报上来的数,和排放清单的数,也对不上。”这是统计口径和渠道不同的必然结果。

但企业数据没有分项计量,在能源审计尚不普及的今天,核查难度极大。

目前全国大部分省市设立节能监察中心,监督重点用能企业填报其用能状况,并定期向主管单位汇报,例如广东省每三月申报一次,而上海则是月报。

《南方周末》的报道认为:2011年6月展开的“七省市温室气体排放清单编制试点”工作,并未给此轮“碳交易试点”打下任何技术和数据基础。
 
企业/设施层面温室气体排放数据的计算方法、数据汇报如何相互协调,避免给企业增加额外的负担、合理引入第三方核查机构,都是课题。

长远来看,数据基础的建立不是单单服务于碳交易,而是可以藉由碳交易逐步建立,并且同其他旨在完善气候和能源数据的工作协调进行。如温室气体排放清单的建立、能源审计数据获得和核查等。

没有扎实的企业排放数据基础,分配总量控制指标也会“无从下手”。

目前各试点普遍还未建立合理的分配方法学。“一刀切”的简单方法有可能导致“鞭打快牛”的不利后果,即历史排放越多的企业得到的配额越多,那些能效较高的企业反而得到配额更少。有些研究者建议采用EUETS应用的“标杆分配法”,即考虑企业能效进行分配,但此方法格外需要大量企业层面排放的基础数据。

各地目前普遍正在进行的,是面向企业进行宣传交流,获得他们对配额分配方案的支持。同样由于涉及成本提升,现在的进展并不快。

因此,尽管试点目标给出了尝试空间,但面对几乎一片空白的基础,各地政府肩上的茫然与压力并存。

一位地方发改委官员认为:“二氧化硫交易一直没有做起来,有理论,没有实际交易,就是因为没有法律依据、没有管理办法。碳交易的管理应当上升到法律层面,由人大来立法。”并且“通过顶层设计统一核算标准”。

广东发改委一位姓林的官员认为:“在碳交易上,国家顶层设计如何与地方对话,避免重复工作,是个大问题。”“国家布置试点、地区各自为战,这样很浪费,包括企业碳排放直报系统在内的有些工作,应当有人来统一牵头”,“中央和地方研究机构应该结合起来开展基础工作。”

横向比照,在欧盟、美国加州等地区,建立在较为良好的数据基础上、配合其他政策工具,他们的交易推行也用了若干年的时间。

面向2013年启动碳交易市场的目标,中国试点省市面临严重的时间压力。



刘爽,能源基金会中国可持续能源项目低碳发展项目协调员
徐楠,中外对话北京办公室副总编

此文由能源基金会与中外对话合作的“绿色发展”项目资助

图片来源:freefotouk

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robertvincin

中国碳交易试点破冰之难

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