文章 Articles

从生乳国标争议看食品安全标准清理的是与非

2010年,中国生乳食品安全标准的修订曾经成为公众质疑与争论的焦点。朱红军回顾并分析了这场争论中,各方观点背后的思考与诉求。

Article image

2008年的三聚氰胺事件后,中国的食品安全管理体制发生了重大变化,最显著的当然是成立了国字号的食品安全委员会,由副总理挂帅,15个部委机构参加。中国首次以如此高层次的议事协调机构来应对食品安全问题。

而相对不为外界关注的变化则是2009年下半年,食品安全风险评估专家委员会和食品安全标准评审委员会分别宣告成立。尤其后者,志在启动中国食品安全标准的清理和重塑工作,这被认为是开启中国食品安全工作新纪元的基础性保障。

生乳新国标是第一批食品安全标准清理重塑工作的成果,其释放的拨乱反正的信号却多少被忽视了。

在《食品安全法》颁布之前,中国是世界上唯一有多套国家级食品标准的国家。根据食品卫生法,有食品卫生标准,主管部门是卫生部;根据产品质量法,有产品质量标准,主管部门是国家质检总局;根据农产品质量安全法,有农产品质量安全标准,主管部门是农业部。这三套标准都具有国家强制性,其间矛盾显而易见,同一指标往往规定不一,企业自是苦不堪言。

而30年间,中国的食品标准老了,旧了,更新慢了,仅有过三次大范围的颁布和修订。重启清理前,现行标准的标龄在10年以上的占了1/4,个别的标准甚至已超过20年未修订。而根据《标准化法实施条例》第二十条规定,标准复审周期一般不超过5年。

2010年初发酵的这场关于生乳新国标倒退的争议,几乎完全遮蔽了上述向上的积极意义,尤其标准清理工作,刚一开始就被拖进了舆论的漩涡,显得举步维艰。

事情肇始于生乳新国标中关于蛋白质含量和菌落总数的两个量化指标,较旧标准有了大幅度的倒退,乳蛋白含量从1986年的2.95%,降到了2.8%,菌落总数则从2003年的每毫升50万的标准下调至200万,均为历史新低。而在丹麦、新西兰,及几乎所有的乳业大国,生乳蛋白质含量标准都至少在3.0以上,而菌落总数,美国、欧盟是10万,丹麦是3万,更是严至中国的数十倍,由是新国标被媒体定性为“一夜退回25年前”。

2010年6月,《南方周末》和《财经》杂志首先将此争议推向公共视野,此后一直延宕到2011年年底,这场争议始终未绝,即便主管部门的相关解释也未能平息公众的忧虑。

综观这场生乳标准的争议始末,自始至终引爆公众情绪的焦点问题主要是以下两处:

一是蛋白质和菌落总数这两个具体指标的倒退,与国外差距明显,被认为是照顾中国落后的散户奶源的产业现实。安全问题岂能被落后的产业绑架?

二是生乳国标的制定中,吸纳了大企业参与,而这些大企业几乎都在三聚氰胺事件中有着不良案底。公众认为,标准极可能被利益企业支配。

这两处争议的实质,实际上也是所有食品安全标准清理工作中的共同矛盾,即中国的标准究竟要向国际看齐,还是要兼顾中国的国情,妥协是不是不可接受?其次,标准的制定事关行业和产业发展,利益博弈在所难免,如何达成公共利益和行业利益的平衡?

这场争论因为缺乏相对公信的平台以及信息的透明度,最终的局面是,支持者和反对者,各取极端,互相攻讦,加之乳业既有的利益纠纷从中搅和,致使科学客观的声音始终阙如,真相从未越辩越明。

笔者参与了相关报道,得以多渠道的倾听声音,客观而言,正如中国科学院院士陈君石所言,任何标准的制定都是妥协的产物,生乳新国标的制定过程中,各种研讨会议不下五十次,行业内的征集意见也例行开展。笔者曾获得过一份业内的意见汇总表,听取范围包括行业协会,管理部门、企业等,相关意见也纷呈不一,体现了不同的利益诉求。

这种博弈还不仅仅是所谓赤裸裸的大企业小企业的利益冲突,也不仅仅是巴氏奶和常温奶阵营的对立,如果说这些利益是公共阳光下可以忽视的细节的话,中国落后的奶源产业现实,各地参差不齐的养殖水平以及衍生的奶源质量水平,却是主政者绕不过的门槛。安全标准维系的是消费者的利益,而标准可能引发的利益波动,则涉及了中国大量养殖散户的切身利益,这又事关民生稳定。

制定过程中,主张调低标准的一种声音,认为三聚氰胺事件的根源,“正是既有标准对奶源质量要求过高,普通散户的养殖水平达不到,才铤而走险纷纷对奶源做手脚”。农业部门的人指出, 在内蒙古、黑龙江等北方地区,许多散户奶源蛋白含量连2.8%尚难达到,何谈2.95%?以黑龙江、辽宁、内蒙古为代表的北方奶源大省的奶协,更是立场坚决,甚至私下联合纵横,辽宁奶协秘书长卢戈川说,他们调研发现超过40%的奶户原奶质量不能稳定在2.95%之上。

反对者的理由有二,一则认为,造成养殖散户在产业链上的被动地位,并不是由标准高导致,而是由于大企业在其间的垄断和强势地位使然,即便标准降低,只要大企业行为依旧,散户的处境依旧得不到。二则认为,正常的科学规模养殖下,奶源蛋白质和菌落数都该轻易达标,中国的标准低,是因为养殖水平低下导致,所以才需要用高指标来倒逼产业完善。上海奶协可称为代表,在上海,奶牛养殖主要在崇明岛,规模化科学化都有了稳定的保障,这使得上海的奶源质量甚至不输于新西兰这样的国家。

至于是否应该一味的与国际标准看齐,记者采访的十多名食品标准专家中,几乎没有一位同意将标准迅速提高到CAC、欧盟或者日本标准。这中间的理由包括贸易壁垒、产业完善需要过程以及背后的国家利益等。但主张标准要有适当的前瞻性和引导性,是共识。

另外的争论,就是企业该不该参与标准制定,笔者查询了过往的旧标准发现,企业参与制定标准,早有先例,并非此轮新创。支持者认为,大企业一般而言在行业内掌握新动向,新趋势,对产业的发展有发言权,反对者的观点则认为,中国这些大企业的纯洁性和公共取向值得怀疑,且三聚氰胺的教训历历在目,他们的诚信如何经得住考验?

所有的争议其实都无可厚非,无论是降低还是提高,无论是大企业参与或不参与,最重要的主管机构以及评审机构,应有充足的能力和数据来辨别是非,分清缓急,最后达成平衡。

但综观标准清理和重塑的过程,这一环节似乎是最孱弱的。早年参加过多项标准制定的一位老专家回忆,过去主持乳业标准制定,相关部门之前都要在全国东南西北选中5个城市的卫生单位及企业,每年根据春夏秋冬的季节变化,采样分析数据,进行统计学的处理,最后提出项目指标。

而这一次,因为重在梳理和归并整合,且领衔单位卫生部不分管奶源,基础数据的准备工作并不充分,遂造成了各种意见,各怀动机,各自为政。

科学的数据,全局的调研,一线的摸底缺乏的情形下,最后的拍板就难免是表面的权衡利弊,在民生,在安全,在消费者,在奶农,在企业的声音中,无从取舍。

食品安全标准的清理工作繁重而复杂,利益博弈、企业参与,其实都不是问题的关键,或者说都是常态。最重要的是,在一个标准重新修订的同时,是否对相关产业的数据,现实,问题的症结,有了最切实的调研和科学的数据来支撑。而这项工作无疑是更为庞大和浩瀚的,但别无他法,也是无法跳过的。

中国的食品安全安全标准,当然要尊重中国的国情,但这个国情只应该有一个,就是最真实的中国现实。


朱红军 《南方周末》绿版总监

图片来源:sheilaz413 

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments