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中国食品药品安全问题根源何在?

有什么样的制度,就有什么样的生活。中国的食品药品安全不仅是一个经济结构问题、行政监管问题,更是政治法律体制问题。如果缺乏全局性的制度改革,只是盲目加大执行力量是没有用的。唐昊分析。

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图片来源:绿色和平 

中国的食品药品安全问题近年来日新月异,极大地挑战了人们的想象力。在过去的十几年间,甲醇制酒事件、福尔马林浸泡海产品问题、阜阳奶粉问题、苏丹红事件、三聚氰胺事件、地沟油问题、食用明胶问题等等,层出不穷。到现在连缓释药物的胶囊也查出有毒。从儿童奶粉到食用油,整个社会无法保证任何一种食品药品是安全的;从小作坊到国有大企业,整个社会也不能保证任何一个企业不去制造有问题的食品药品。而对消费者来说,从最初看到这些新闻的“触目惊心”到今天变成了“基本麻木”,中国人似乎不得不习惯于这种“相互投毒”的生活。

中国食品药品安全问题之所以蔓延到今天这样,形成在全行业、全领域广泛存在、难以收拾的局面,首先是因为问题本身的特性——中国的食品安全是一个结构性问题。所谓结构性问题,即其形成过程是由多种因素的共同作用合谋、问题本身也受到制度性鼓励。这样的问题不能指望通过一个事件的刺激,针对某一个环节就可以解决。

首先,从食品安全问题的经济源头来看,我们必须要问一个最基本的问题:为什么企业会生产和使用有毒食品药品?即使是那些经正规注册的、甚至已经有了相当规模的企业也是如此?这实际上关系到整个经济结构的问题。在中国,象能源、重工、化工、通讯等产业一般都是高利润行业,这些行业存在着严格的市场准入限制以保证国有垄断企业的利益。在这样的经济结构中,能够留给民营企业、中小企业进入的领域并不多。而过多的企业进入有限的领域,也导致这些领域达到过度竞争的状态。对食品医药等行业来说,由于进入的资金技术门槛低,企业多呈现小、散、低的结构性缺陷,创新能力不足,就只能在歪门邪道上想办法。在因过度竞争而导致的“比坏”竞争格局已经形成的情况下,通过假冒伪劣来降低成本就成为常态,而那些关注食品安全的企业反而会失去竞争力甚至被劣质企业淘汰出局。

不仅市场过度竞争会带来劣币驱逐良币的效果,食品药品企业还面临着国家税收等巨大压力。各种各样的税费,包括正常但比其他国家更重的税收、路桥费、工商管理费等仅在中国才大规模存在的额外费用等,也将食品经济链条的利润压缩到最低。在某种食品药品最终能够被消费者使用之前,从原料运输、生产、流通、销售等环节都产生了极大的附加成本,使得生产和销售企业的税收负担极重,无法做大做强。在食品药品市场生产供应链日趋复杂,市场开放性日趋增强的情况下,这些环节的负担最终都会以正常(涨价)或者违法(制造价低但有毒的产品)的形式转嫁到消费者身上。所以,世界上绝大部分国家和地区的食品安全都着重于在农场、工厂的源头监控,而中国的食品安全问题则可能发生在各个环节。

其次,从政府监管层面来看,随着市场经济发展和政府保持对市场的介入,中国政府的财政汲取能力不断增强,但管治能力却在下降。近年来中国食品安全管理在立法层面成就显著,《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》等相继出台,一系列国家标准也大部分跟国际接轨。但这些越来越细致的法律却并没有改善国内食品安全日益恶化的现状。根子出在执行环节。内地负责食品安全的部门很多,权责过于分散:卫生部起综合协调作用并进行风险评估;农业部负责农产品;质检总局负责进出口以及监管生产加工环节;药监局管药品;流通的食品主要是工商局监管。多头监管的问题有两个:一是在没有出问题时交叉管理,增加企业成本;二是在出了问题时互相推卸责任,谁都不管,即有人捞钱、无人负责。而两者都造成食品药品质量安全风险加大,安全难以保证。十几年前朱镕基访问美国期间,重点视察的一个单位就是美国食品药品监督管理局。这个机构在享有食品药品监管上的超级权力,在美国存在了100年以上。朱总理回国后成立了一个类似的食品药品安全统一监管机构,但由于种种原因最后无法发挥作用而被迫撤并。

在顶层设计存在重大缺陷的情况下,基层执法环节的问题更加严重。已经出台的法律和国家标准一般都得不到严格的执行。执法第一线的基层人员不但缺乏严格执法的动力,甚至在监管过程中形成了一种“双向代理”的潜规则。即基层执法人员不但代理国家法律,而且也代理不良商家的利益。国家法律成为基层官员向不良商家索取利益的依据,而对这些利益的回报就是放松或根本不执行国家法律。这些利益索取对商家当然是额外的负担,但商家会把这多出来的负担通过假冒伪劣商品转嫁到消费者头上。在这种“双向代理”的过程中,基层官员实际上成了整个劣质食品产业链中间的一环,分享其中的利益。自然不可能采取消灭劣质食品这种自杀式行为。类似的情况不仅出现在食品药品行业,在南方某些城市如北海南宁的传销行业、珠三角的色情行业总是禁而不绝,在很大程度上与一些地方基层管理人员有利益掺杂其中有很大关系。在这些“双向代理”盛行的领域里,政府宗旨和目标并未被基层官员所执行,由此形成了治理失效。而更加恶劣的情况是:在“双向代理”已经根深蒂固的情况下,单独加强某个领域的行政管制,实际上是加强了这个领域内的官员向商家勒索的能力,形成了反治理的效果。即财政投入越多,行政管制越强力,治理就越失败。

最后,从消费者和社会监督的层面来看,由于中国特有的政策法律环境无法适应现代社会公民政治的需要,以至于在现实的社会生活中,媒体监督与公众参与受到限制、民间监管组织难以行动、行业协会的自律机制不发达、公众对食品药品企业的诉讼遭遇司法瓶颈等等,使得食品药品行业缺乏来自社会监督的压力,丧失了最后、最直接的一道防线,由此导致安全问题愈演愈烈。

有什么样的制度,就有什么样的生活。在这个意义上,食品药品安全不仅是一个经济结构问题,也是一个行政监管问题,同时更是一个政治法律体制问题。在此种结构性问题的治理过程中,如果缺乏全局性的制度改革,只是盲目加大执行力量是没有用的。而如何通过经济、行政、社会、法律的渠道改变这种不良的制度结构,则需要直接受害者——作为消费者的公众对这个问题更深入更持久的参与,并且必须要将这种参与扩大到加强食品药品监管执法之外的其他所有的环节中去,如要求经济公平、打击垄断、扩大市场准入;启动责令停产、追究刑责、索求惩罚性巨额赔偿举措;追求司法独立、完善法律法规、扩大司法诉讼、推动法治进步;开展公民运动、建设民间组织、推动政治改革等等。只有全面的参与、全局的改革才能指望问题的全面解决。这当然是一条艰难的道路,但对于一个结构性问题来说,没有捷径可走。


唐昊,华南师范大学副教授,富布莱特学者,专栏作家

 

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