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环境群体性事件困局求解

2012年,短短四个月内,中国爆发了三起环境群体性事件。一时间,从中央到地方,都在密集探讨应对良策。冯洁、汪韬遍访相关党政部门、专家,求解环境群体性事件新思维。

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自90年代中期起,环境群体事件增长了29%。
图片来源:微博用户阿拉伯水烟专卖

北京大学环境法专业硕士生周霖(化名),将自己的学期课程作业锁定在环境群体性事件研究上,课题名字叫做《开窗》。然而,令她始终困惑的是窗开何处?环境群体事件的解决机制到底在哪里?


这并非周霖一个人的困惑。
2012年11月17日,周霖旁听了一场名为“公共领域中的冲突解决:理论与实践”的学术会议,参会人士包括大学、国家行政学院中央党校的教授、社区管理者和非政府组织,甚至还有一名法官。

在这场仅召开一天的会议上,竟有4个报告的主题是环境群体性事件。会场里,主持人常健——南开大学周恩来政府管理学院教授也在反复问:“除了协商之外,还有什么解决方法?”

事件增速与案牍上的进步

周霖的课件资料里有两个来不及刷新的数据:

29%——自1996年来以来环境群体性事件的年增速,这是在最近十一届全国人大常委会专题讲座上,中国环境科学学会副理事长杨朝飞透露的数据;

30多万——“十一五”期间环境信访的件数,环境访民成为中国庞大访民队伍中的新类型。

2012年刚过去的短短数月里,四川什邡、江苏启东和浙江宁波接连爆发了三起环境群体性事件。

早在
2009年,中国社科院研究员单光鼐就已经在《南方周末》发文预测了环境事件的增长趋势,“违法征地拆迁、劳资纠纷和环境污染是造成群体性事件的三驾马车”。现在,他的预测正变为现实。

在前不久举行的十八大新闻记者招待会上,中国环保部部长周生贤直面群体性事件增多的提问时说,
“这是规律”、“环境方面正处于敏感时期”。

而随着环境群体性事件的增多,中国从发改委到环保部等各部委,开始频频出台各类通知、公告,这被视为
“案牍上的进步”。一些研究群体性事件专家也成了地方政府的座上宾。

参与群体事件动因

单光鼐总是在第一时间去往事件发生地,他认为,环境事件有着强烈的
“共意”特征,动员速度很快:环境议题与政治无关,参与者抛弃了很多顾虑。

2005
年,浙江东阳,受到污染侵害的群众多次群体上访造成冲突,这是学界公认具有影响力的第一起环境群体性事件。

两年后,厦门
PX事件更成为典型案例。

关键数据摘录

29%——自1996年来以来环境群体性事件的年增速。

30多万——“十一五”期间环境信访的件数,环境访民成为中国庞大访民队伍中的新类型。

中国社科院教授于建嵘对比分析说,浙江东阳事件属于“事后救济型”,即权益已受侵害后的维权。而自厦门PX事件延续至今的,则是崭新的“事先预防型”,针对的都是尚未上马的项目,“可能的风险”已足以动员起一场风暴。

多位受访专家注意到,与从前
“抗争-赔偿”模式相对应,如今的“环境保护”成为相对宽泛的诉求,民众要求更高的环境权和健康权,并且拒绝救济性的物质赔偿。

但是,项目是否科学,是否合规,已成为次要因素。


原是环保部核安全总工程师的杨朝飞举例说,什邡宏达钼铜矿属于四川灾后重建国家支持的项目,技术并不落后,环保投入并不少;宁波镇海炼化一体化仅治污设备就投入
36亿;此外很多因为民意刹车的项目审批过程都合理合法。

而令应对者更束手无策的另一个重要趋势,是环境群体性事件往往裹挟着各种利益诉求。遭到反对的建设项目实质上牵扯到征地拆迁、渔业受损等诸多复杂利益,而环保最终以正当性充当了各种利益诉求的集中爆发点。


环保部文件显示,在什邡,宏达钼铜项目是灾后重建项目,环保部要求排污总量不能增加,大企业进驻后,当地原有的几十家小化工企业就需要关闭。而在启东,排海工程也影响了房地产商的销售。


尤为值得关切的是在最近三起事件的背后,一种对技术模糊的恐慌正在形成。比如
PX的危害,参加活动的人并不能完全回答,但是这种模糊的权利却形成了事件议题。

如何破解多输困局

来势汹涌,去势匆匆。宁波、什邡、启东三起事件,均在地方政府紧急停止项目后归于平静。在众多专业人士看来,环境群体性事件的解决正陷入
“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”的中国式循环。

什邡项目,仅投资损失就
4亿多元,宁波是60多亿。单光鼐把这样的结果称为“三输”:地方经济失去合法、合规的项目;审批机构的公信力遭遇挑战;公众抗争未得到更优的环保效果。如什邡事件之后,几十家小化工企业照常冒烟,“公众也没有说环境污染呢”?

如何走出
“多输”局面?反思中,对一些关键问题的共识正逐渐形成。

群众知情及参与权的落实。环评制度中尽管设计了信息公开与公众参与的内容,但在一些地方实践中,效用存疑。以什邡钼铜矿和启东排污项目为例,项目从立项到审批通过至少有两年甚至更久的时间,但当地大部分居民都不知情,更不要说参与环评过程。


社会稳定风险评估(以下简称稳评)机制的引入。钟刚(化名)在某沿海城市从事维稳工作,他发现十八大报告中提出了
“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。“这是第一次在党的纲领性文件中提出,说明这么多年探索得到了高层认可。”钟刚说。

8
月15日,中国环保部发文要求,自9月1日起,项目建设单位除了向环保部门报送环评报告书以外,还要同时提交报告书简本,后者直接向公众公开,因此特别要求简本要“简明扼要、通俗易懂,规范使用专业术语,尽量减少技术推导过程的描述”。

环保部下文的次日,国家发改委也下发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》,其中明确要求稳评应当独立成篇。以后报批项目除了项目可研报告、申请报告外,必须附上稳评报告。


这是发改委第一次提出对项目稳评的要求,是严格的规定。”国家发改委投资司法规处处长孙志诚解释说,按照中央要求,各地方、各部门都要制定稳评的具体办法。

同时,在环评过程中,各方正热切呼唤法制力量的更多介入。来自环保部信访部门的数据显示,
“十一五”期间,30多万件的环境信访,行政复议2614件,但行政诉讼只有980件,刑事诉讼只有30件,真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。

多位受访者表示,疏通司法救济渠道、约束政府权力才是根本之道。在于建嵘看来,司法渠道有助于让矛盾明朗化,法庭辩论远比政府出面组织的论证会更有说服力。


另外,还有一种环境抗争运动的重要经验是借力社会组织,鼓励环保
NGO发展。目前,环保部已在建设项目环评条例的修订中,试图增加扶植NGO的内容。

原文刊于2012年11月29《南方周末》

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