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大气污染防治:美国对中国的启示

赵 立建

徐 楠

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在空前的公众关注中,中国迎来了应对大气污染的一个重要机遇。赵立建、徐楠对中美防治大气污染的不同制度方法,进行了分析对比,认为中国目前的大气污染防治管理体系很难应对如此严峻的挑战。

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图片来源:绿色和平

 

中国正遭受着严峻的空气污染危机。日前,绿色和平组织发布的最新报告显示,2012年北京、上海、广州、西安四城市因PM2.5污染造成早死人数预计将高达8570多人,空气污染与哮喘和肺癌等疾病脱不了干系。

中国的的城市化和工业化高速发展,在对煤炭的依赖与日俱增的同时,空气污染也再不断提高。 十一五期间(2006年-2010年)氮氧化物的排放量增加了约40%,这意味着即便是年底十二五计划(2011年-2015年)氮氧化物排放量下降10%,2015年的水平仍旧高于2005年。

中国政府正在努力应对空气污染这一问题,实施了公布城市空气质量指数、修改标准引入PM2.5和臭氧引指数等一系列措施。但是,面对越来越庞大的城市化进展和越来越快速的工业化进程,这对应对措施未免显得有些微不足道。

“州实施计划”vs.“蓝天数”

在欧美国家的工业化和城市化早期,伦敦烟雾、洛杉矶烟雾等严重的大气污染事件也曾是恶梦。根据美国环境署2011年最新的划定,美国仍有18个州的121个县不能达到国家环境空气质量标准。

如果纵向对比今天的中国和30年前的美国,二者的大气污染防治体系存在着引人深思的差异。

“蓝天数”在中国是一个衡量空气质量的重要指标,但多“蓝”就算“蓝天”?

根据美国《清洁空气法》,美国环境署针对不同的单项污染物划定达标区和非达标区,所以美国有臭氧非达标区、PM2.5非达标区等。这些地方的政府将被要求制定空气污染防治的“州实施计划”。在“非达标区”,新建项目排放非达标的污染物或其前体物(形成污染物前一阶段的化学产物),必须采取最低排放技术,同时必须对新排放的污染物进行等量替代,可以通过技术改造、关闭工厂、或者购买其他企业的减排量来完成。已经存在的排放源,则通过排污许可证的形式,不断削减排放量。一般情况下,每年3%的削减目标,会分配到当地所有企业身上。

在中国,虽然《大气污染防治法》和《环境空气质量标准》也规定空气质量不达标的城市必须制定“达标规划”,很多城市也的确有“蓝天工程”,但是并没有一个经上级环保部门批准的程序。而在美国,如果“州实施计划”当时得到了环境署的批准,计划也落实得很好,但是最后还是没能达标,那么地方负责的官员是没有责任的。中国单纯侧重“蓝天数”的考核,很容易带来监测数据的扭曲。

此外,中美两国的标准还有“动”、“静”之别。

中国制定一项污染物排放标准后,规定排放限值和实施时间,就会一直实施下去,直到再次修订。这就很不利于在标准修订之前调动相关企业技术研发的积极性。

而美国的排放标准是一个动态体系,要求新建项目须采纳最佳可行技术,在非达标区新建项目还必须采纳最低排放技术。拥有先进环保技术的企业提出的适用技术,如经当地环保部门和项目单位认定是最佳可行技术和最低排放技术,则新建项目必须采纳。环保技术公司由此具有创新动力,因为有利于占据市场。

中国如果借鉴这样的政策,可以通过改变排放标准体系进行要求,也可以通过环境影响评价制度进行要求。

更难的题

中国在2012年修订了国家空气质量标准,一定程度上推动了空气质量改善的措施。然而新的标准仍然只是世界卫生组织推荐的第一阶段过渡值,还有更严格的第二阶段、第三阶段过渡值,以及指导值。即便如此,在新修订的标准下,目前至少有2/3的中国城市不能达标。

中国在大气污染防治方面起步晚,能源和产业结构让这个目标更为艰难。中国是世界上煤炭消费量最大的国家,而美国的煤炭消费正在逐年减少。处在快速工业化和城市化过程中的中国,每年新增的污染源及污染物排放巨大。仅十一五期间,氮氧化物的排放量就增加了40%左右,这意味即便到十二五末期氮氧化物排放成功降低10%,2015年氮氧化物的排放水平也不能回复到2005年的水平。

美国环保署有公务员18760人,其中负责空气质量管理的人员1400人,各州、县、城市都有相应的人员。以加州为例,空气质量管理局有1273人,35个空气质量管理区又都有自己的管理人员,员工数量3000人。而中国环保部共有有几百人,其中负责大气污染防治的是很少一部分。如果按人口数量或者污染源数量同比例安排环保管理人员,其数量与现在相比将不是一个量级。

值得一提的是,美国的财政支出很少支持企业治污,认为这是企业的法律责任,而政府主要是为企业提供公平的市场和法律环境。

美国企业的违法排污罚金可达25万美元/每天,同时没收违法所得经济利益,如果因此造成环境损害,还会有民事诉讼和公益诉讼追究赔偿。相比之下,中国的违法成本要低得多。

目前,中国公众对空气质量要求明显提高。如果要在2025年使全国约80% 的城市达到标准要求,则需要在每个5年计划内使各地的PM10和PM2.5平均浓度降低10%~15%。由于PM2.5的来源既包括由污染源直接排放的一次颗粒物,又包括由SO2、NOX、VOCs、NH3等气体在大气中转化形成的二次颗粒物,因此必须对这些排放物的气态前体物进行持续减排,每个5年计划的减排幅度至少要达到15%。这个目标幅度远高于“十一五”和“十二五”中国主要污染物总量控制任务的要求。目标之艰巨足可想象。但是鉴于大气污染对公众健康的巨大负面影响,中国完全应该以更快的速度解决这个问题。

首先,科学技术的研究已有积累。美国在大气污染防治早期,并不十分了解污染的各种来源,在很长一段时间都只把VOC(挥发性有机物)认为是地面臭氧(光化学烟雾)的成因,后来才认识到氮氧化物也是臭氧的一个重要前体物。 此外,针对各种污染源的排放都已有了较为成熟的技术,如燃煤电厂的脱硫、脱硝、除尘等,先进的机动车排放控制技术结合清洁的燃油,能去除机动车尾气中的绝大部分污染物。经验表明,中国可以利用自身成本优势,使这些技术的应用以更低的成本实现。

关键还是在于:中国能否建立一套有效的法规和管理体系?并确保可以实施。

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