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邻避运动:中国环境权的倾斜

“邻避运动”是中国近期环境运动的典型形态。唐昊认为:不同利益群体环境权的不平衡,是中国邻避运动的关键原因和特征,并将决定其走向。

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唐昊表示,地方政府、开发商、公众等利益方都在进行着对资源配置权乃至政治经济发展决策权的博弈。图片来源:绿色和平

“别建在我家后院”(Not in my backyard),简称为邻避(NIMBY),指的是一地居民希望保护自身生活领域,避免受到对居住地域具有负面效应的公共或工业设施的干扰。自2007年厦门PX项目建设中民众散步导致项目迁址之后,天津、大连PX项目也因民众反对而停工,什邡钼铜项目因群众示威而无条件取消,广州番禺、北京西二旗等地筹建垃圾处理站,也因居民反对而停止。

当下中国邻避运动兴起的背景是:好的环境在中国越来越成为一种稀缺资源。稀缺一般来说会导致竞争或斗争。而在环境资源竞逐缺乏基本规则的中国,稀缺所导致的结果是针对环境资源的无规则斗争。这种斗争的基础,是参与各方力量对比极度不平衡。由于利益集团化的程度不同,它们之间的力量差距极大。

一般来说,邻避运动兴起的原因被认为是中国现有的环境制度不完善,但从中国政治社会的现实来看,利益集团的不平衡发展也许才是邻避运动一系列问题产生的原因所在。这个前提也决定了环境问题的相关方中,强势方擅于运用体制的力量,而弱势方则往往采取并不那么理性、甚至有时并不合法的邻避运动。

中国的中央和地方各级政府一直以来都是社会权力的垄断者,其所做出的各种公共决策缺乏相应的互动平衡。自1980年代以来,中国政府、特别是地方政府在很大程度上将经济增长作为政府工作的第一要务,并因此形成了不择手段、不顾代价进行经济建设的发展思路。环境破坏的基础动因正是从此而来。什邡市政府在解释为何上马钼铜项目时就强调,“项目对增加财政收入、促进群众就业、改善民生,具有重大的促进作用”。说明因经济发展而牺牲环境被决策者认为是理所当然。如今随着发展阶段的变迁,地方政府也正在从经济增长型向民生服务型转型,但迄今为止,这种转型在以经济增长为政治合法性的惯性发展思路的干扰下并不成功。但其对服务型政府的强调,又使得民众对其环境责任的承担产生了不切实际的期待。在缺乏权力制约的情况下,民众对权力垄断者的期待往往会因失望和自身乏力而演变为更大的愤怒。这也是中国的邻避运动经常指向政府的原因。

另一方面,同样是作为环境资源竞逐者和博弈者中强势一方的工商业集团,无论是其属于国有经济成分还是民营经济成分,在开发各种工业和商业项目的过程中主动向政府靠拢已是必然的选择。工商业集团和地方政府之间的强强合作,是二者各自能够获得利益的重要保障,并使得中国社会的物质资源呈马太效应的聚集——强者愈强、弱者愈弱。当然,相对权力垄断者政府而言,商人阶层作为一个利益集团并非总是处在强者的位置。在厦门、启东、什邡等地,这个利益集团在项目被取消时又成为弱势一方——在维稳压力下,面临群体性事件威胁的地方政府往往以牺牲企业利益来为社会稳定埋单。在上述项目被停止后,企业在签订契约后因停建而遭受的经济损失也无人理会。

此外,作为利益表达的邻避运动,伴随着公民环保意识和维权意识的觉醒。地方政府、开发商、公众等利益方都在进行着对资源配置权乃至政治经济发展决策权的博弈,各方的力量显然是不对等的。政府、开发商分别凭借有组织化的力量而形成稳定强大的利益集团。相比之下,受污染项目影响的居民由于缺乏组织结社的条件,甚至连成型的利益集团都算不上,顶多算是具有某种共同利益的利益群体。而利益集团化程度不足的群体,其行动能力和影响力、理性程度等都显不足。缺乏和其他利益集团进行平等的理性博弈的能力。也导致其无法通过常规方式有效保护自身利益。

在中国特殊的国情下,作为弱势方的公众所进行的邻避运动有时会取得成功,但这和公共政策对各方利益博弈的正常考量其实一点关系也没有,也并不是以解决问题为指向的。在邻避运动中,在利益集团不成形的情况下,这个弱势利益群体的诉求同时会被放大为对整个社会稳定的威胁。如果这种来自弱势群体的诉求影响较小,则容易受到压制,如果影响较大,则有望被政府接受意见。无论是压制策略还是政府妥协,其所依据的都不是此种利益是否应被满足的考量,而都是出于维护社会稳定的需要。在厦门、大连、天津,什邡等地,相关事件都是以官方匆匆宣布停建项目暂告平息。从其指导思想和最终目的来看,并非是利益公平博弈和裁断,而只是简单地为了息事宁人。显然,此种处理方式和处理思路并不是解决中国邻避问题的有效出路。

在力量极度不均衡、公共决策者自觉或不自觉逃避责任的情况下,邻避运动容易陷入无解难题。实际上,许多有污染嫌疑的公共设施是很难取消的,必须要建在某个后院。比如垃圾焚烧厂、污水处理厂、发电厂等项目建设,如果缺乏有效的利益博弈和共识形成系统,则会出现“以邻为壑”的局面,社会和谐和科学发展便无从谈起。《孟子》云,禹之治水以四海为壑,今吾子以邻国为壑,仁人之所恶也。中国未来的发展困境,很可能就是受限于无法达成一套有效的利益博弈和求得共识的机制。

当然,这只是一种想象,但却不是必然的结果。实际上,1970、1980年代欧美的邻避运动曾在很大程度上推动了法治、政府管理和公民参与水平不断提高。在1980年代经济飞速发展的台湾,甚至促成了范围更广的社会重建运动。在台湾,邻避运动的一个重要成果就是《环境影响评估(评价)法》,其中信息公开和公众参与程序是环境邻避运动的重要法律保障。政府理性往往是民众理性的前提,在法律规定的基础上就项目细节及时准确地通知居民,并通过听证会收集公众意见,可将邻避运动消灭在议事厅之内。上述地区曾是邻避运动的高发地区,现在这种情况已经很少。说明各种利益的体制内表达已经足以满足各方利益博弈的需求。

而在目前的中国,邻避运动却很难达到这样的建设性成就。民众在环境抗议过程中有时偏离理性和建设性,正是因为从一开始信息就不透明,无法形成科学理性的认识。同时在环境评估中信息不公开,不透明、受影响最大的民众没有任何发言权,利益补偿上没有任何代言人,这些因素都影响到环境抗争的理性程度。

作为最易受环境问题影响的公众,在以往诸多的环境事件中都成为弱势一方,并且经常通过情绪化的邻避运动来表达诉求。这种诉求当然在大多数情况下是正当的,但无论从运动本身还是政府对其的简单处理结果来看,都无法促成相关方去形成理性解决问题的机制。

在一个公众权利意识不断上升、公众参与不可避免的时代,与公众环境利益有关的公共决策必须要向更多的阶层开放,而不能仅仅是强势利益集团之间的私下交易。而要实现此目的,对垄断权力和物质资源的强势集团的限制,以及对弱势群体的利益集团化(组织化)的支持都是必须的。一个社会如果不能保护少数人的利益,也就无法保护多数人的利益。公平的环境权必须要建立在被平等尊重的公民权利之上。

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