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读懂中国才能打破气候谈判僵局

霍尔 托马斯

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美国和欧洲应该知道,为影响中国等大国的气候政策,他们行动范围的界限在哪里。

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托马斯·霍尔认为,中国的气候政策也主要依赖于政界支持、反对者之间的力量平衡。(“甘肃干地”,张志荣画,展于联合国会谈2008。图片来源:绿色和平

 

绿色和平组织中国区的李硕近日在“中外对话”撰文指出,联合国气候会谈能够促使中国这个世界上最大的碳排放国制定更宏大的温室气体减排目标。这一乐观估计与人们对会谈的普遍看法大为不同。尽管全球气候会谈已持续了20年之久,但碳排放依然在不断增长,其增长速度使全球无法可持续发展,中国也不例外。 

事实上,正如我与同事戴维·赫尔德、凯文·扬在新作《僵局:为何国际合作在我们亟需时失效》中所言,多边主义的失败恰体现了一种系统性问题,从气候到叙利亚问题、贸易谈判、金融监管皆是如此,各国无法达成一个全球性规则来应对全球化,对于诸如气候变化这样的跨国威胁亦是如此。

同样的原因导致很多议题进入胶着状态:利益相异的新兴政权崛起;气候变化等棘手问题层出不穷,需要各国在政治层面进行更深刻的变革;制度反应迟滞;管理分散。颇具讽刺意味的是,这些问题的根源恰在于战后国际合作成功建立了一体化的世界经济。

李硕称,尽管联合国气候会谈陷入僵局,但依然能够推动世界头号碳排放国行动,我们该如何看待这一观点?李硕认为,2009哥本哈根会议、2011坎昆会议等重要峰会促使中国政府制定了一系列碳排放和能源目标,如果没有气候会谈,中国可能不会采取这些措施。这一推测很有可能,但我们无法肯定。然而,即使《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)确使中国政府提前数年作出承诺,这一成果依然相对较小 。

读懂中国

中国等大国的国内政策受国际影响有限,认识到这一点非常重要。他国政府、环境组织、企业及国际组织等中国以外的气候关注者,对推动中国政府实现温室气体减排发挥着重要作用。但是,就像中国国内的关注者一样,他们必须巧妙地将行动限定在国内的政策框架内,才能取得预期效果。那么行动的最佳方式是什么?又有哪些方式是不应该采取的?

共享知识和技术能力:中国支持减排者从国外的管理措施中汲取了大量经验,能力得到提升,这使其在与持反对意见的利益团体进行政策辩论时获得了更大影响力。碳交易就是一个很好的例子。经营碳市场并非易事。管理者任务重重:准确测量碳排放;设定、维持价格,使之不至过高或过低;帮助企业有效管理自身的碳排放。中国为二氧化硫排放设立类似的交易机制时并不顺利,因此更应借鉴现有的最先进的管理方法。在“政策技术转移”过程中,国外团体起到了非常重要的作用。中国首例自愿碳交换就是在国外非政府组织的帮助下实现的。这类组织还与中国政府官员密切合作,设计了7个碳交易体系试点项目,今年投入运行。就在上周,首个试点城市深圳与加利福尼亚签署谅解备忘录,分享碳交易技术知识。

对国内的辩论施加战略干预。像多数国家一样,中国的气候政策也主要依赖于政界支持、反对者之间的力量平衡。国际方面需要确保其行为能够加强支持方的力量,同时不至意外使形势倾向反对方。近期,中美就以《蒙特利尔协议》为基础制定氢氟碳化物管理法规达成协议,很好地示范了国际力量施加影响的途径。美国进步中心的梅勒妮·哈特在一份精彩的报告中写道,习奥“阳光之乡”会晤给予了国家发展与改革委员会(对气候政策影响最大的机构)更大的空间与影响力,使其可以与赞成加强管理的机构统一战线,共同应对持反对意见的国有企业。之所以要在会晤中宣布,只是为了适时给予行为体恰当的外在激励。

不要使用来自国内政策辩论的压力。不加考虑的对内施压常常适得其反。欧盟曾试图管制欧洲航线上外国航空公司的碳排放,这一举措注定会失败。中国对此表示强烈反对(印度、美国也不例外),因为这是单方面的侵犯之举,而对象又是中国享有多个重要部门支持的重要企业。更糟糕的是,该措施对中国决策层中支持减排的一方毫无助益,因为飞机碳排放根本不在国内的讨论之内。相反,欧盟的举动强化了一种观点,即气候政策之所以提上议程,是西方强加于中国的,这使支持减排的声音更难在中国得到关注 。

联合国该走向何方

总而言之,外国的行为体应该知道,为影响中国等大国的气候政策,他们行动范围的界限在哪里。在《公约》谈判的僵局中,他们又该发挥什么作用。多边框架体系不应试图给各国分配宏大的减排目标,而应创造条件,使国家政策,以及亚国家和非国家行为体的行动能尽可能地提高目标。

具体而言,谈判应实现以下五点:

一、立足所谓的“承诺-评级”制,使各国提交更详细、更宏大的国家气候行动计划。如果一些国家无力兑现2009哥本哈根会议上的承诺,这将成为“次优”选项。经过完善,该措施能够成为一个更有效的工具,推动各国制定更高目标。

二、承诺-评级制可进一步扩展,涵盖城市、地区、省份等低行政级别及行业等非政府方。国内赞成抗击气候变化的行为体越多,他们推动国内其他人加入行动的可能性就越大。这一趋势在美国极为明显,很多州、市都走在了联邦政府前面。《公约》可以使这些行动合法化,为之宣传,帮助其获取资源扩大规模。

三、《公约》可推动采用最为严格、准确的碳排放监测方法,帮助各国政府等行为体实现其目标。过去这一问题极具争议,中国等国一直拒绝国际方面监测其碳足迹。因此,目标应改为帮助这些参与者监测自己的气候污染。

四、引导自愿性承诺最终走向法制化。将承诺纳入国际法律之下有两个益处:强化国家气候政策能够获得回报的本质;给予支持者又一依据,从而“锁定”承诺,避免减排目标被反对者缩减。

五、对于受气候变化影响最严重的小国来说,多边机制为他们提供了至关重要的也是唯一的发声平台。这一点不仅对气候监管的合法性十分重要,还能调动适应气候变化所需的财政援助,即使在最好的状况下援助也必不可少。

全球性的管理也许会陷入僵局,但气候变化等威胁过于严重,不能只凭多边谈判解决。挑战在于推动主要国家制定相关政策。国际网络和《公约》能提供一定帮助,但前提是他们要认真对待国内政治。

 

翻译:郭筝

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