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中缅油气管道:50亿美元的尴尬困局

自缅甸政治转型以来,中资企业在缅屡屡受挫,中缅油气管道项目正面临巨大风险。

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中国计划中的新油气管道将减少其对马六甲海峡的海上交通依赖。图为马六甲海峡上的集装箱运输货轮,来源:Blue Ship

6月4日,中石油集团在其官网发布消息:中缅天然气管道缅甸段工程建设全面完成,达到投产试运条件;中缅原油管道缅甸段工程完成94%,投产目标可控。

作为中国第四大能源进口战略通道,中缅油气管道缅甸和中国段于2010年开工建设。加上兴建相关设施、维护等费用,项目总成本或将高达50亿美元。

在高层决策者眼中,这条油气管道肩负着纾解“马六甲困局”的重任。保障能源安全、扩大地缘政治影响,是中国对此投入巨资的战略初衷。但因对缅战略偏隘地执行“上层路线”,中国企业对缅社会变局和公民诉求缺乏了解,对缅甸政局走势缺乏准确预判,在政局不稳的2007年至2008年,仍大规模进入缅甸,并在“密松水坝”事件后扩大投资。自动工开始,项目就遭到缅甸一些非政府组织和当地居民强烈反对。除了前期应对复杂地貌而投入的巨资外,中石油还将面对投运后每年不菲的过境费,这些都对项目盈利性构成挑战。

中国此前的战略误判,苦果已现。

随着吴登盛的当选取代原有的军政府、昂山素季重获自由,缅甸正在转向,并成为亚太地缘政治新的角逐场。

2012年11月,奥巴马成为50多年来第一位访问缅甸的美国总统。2013年5月,日本新首相安倍晋三到访。日本免除了缅甸5000亿日元的巨额债务,且在该国大手笔投资——出资140亿日元帮助解决仰光糟糕的电力供应问题,并将为缅甸各地基础设施建设再投资200亿日元。

凭借中缅油气管道在内的中缅合作三大“千亿工程”(以缅币计),中国似乎在这场角逐中走在了前面。但自缅甸政治转型以来,中资企业在缅屡屡受挫,三大“千亿工程”中的密松电站项目和莱比塘铜矿项目接连受到影响。硕果仅存的中缅油气管道,正面临巨大风险——该项目协议是在前军政府时期签署,这不利于中国在缅甸树立发展民生的形象,也容易遭到民众反对。

“马六甲困局”和石油巨头的“西南争夺战”

中国约有五分之四的进口原油必须途经马六甲海峡,该海域猖獗的海盗和复杂的地缘政治,让中国决策层担忧不已,直接催生了中缅油气管道项目。“世界主要航道都有美军部署,一旦出现非常事态,要控制中国的石油供应不是太困难的事。” 中国军事及能源战略专家王海运告诉记者。更有中国军事专家大胆假设,国外敌对势力只需在关键时刻假扮海盗袭击中国油轮,就可以令油轮保险急剧上升,从而对油运和到岸时间产生极大影响。

据国际能源署估计,如果中国经济增长势头能够继续保持,到2025年中国原油对外依存度将高达82%。

基于对“马六甲困局”的担忧,早在本世纪初,中国开始探求石油进口通道的多元化,并先后在东北、西北方向和东南沿海,分别建成了中俄原油管道、中亚油气管道和海上油气运输三大能源通道。

在中国一些智库机构看来,中缅油气管道项目对中国的战略意义,可能已超过能源安全范畴,而达到地缘政治的高度。中国正以能源和经济安全为突破口,实施一项庞大的地缘政治战略,该战略的核心即为突破“马六甲困局”,进而获得“印度洋出海口”,以突破美国在太平洋遏制中国的“岛链战略”。

这种说法去年以来急剧升温。2012年1月,美国公布了酝酿7年之久的新军事战略报告。据此报告,美国欲大幅削减全球范围内的军事存在,却唯独要加强在亚太地区的军事存在,成为美国“重返亚太”的标志性事件。

始于1957年的日本海上自卫队远洋航海训练,今年的训练舰也将首次停靠缅甸港口。

此种态势,令中国有些不安。在多位中国军事和能源战略专家看来,马六甲海峡始终是一条“握在别人手中的能源线”。

但是,上述说法也受到多方质疑。

长期关注中缅管道项目的中国石油大学中国能源战略研究中心研究员马宏认为,如果深入了解缅甸的社会政治局势及其发展趋势,详细考察中国油气进口来源及运输的整体格局,以及中国西南地区的油气加工能力、消费水平、管网建设等因素,就会发现,“中缅油气管道对于破解马六甲困局作用微乎其微,2200万吨的输油量无异于杯水车薪。”

油气专家、中国工程院院士童晓光则直言不讳:“建设中缅管线破解马六甲困局,是人为制造的伪命题。”

法国地缘政治专家菲利普·赛比耶洛佩兹也在《石油地缘政治》一书中指出,即使东南亚地区向中国南方地区输送油气的计划全部变成现实,也改变不了中国对马六甲海峡的依赖。中国要想真正摆脱这一依赖,就必须建立强大的海军,以提高自己在该地区的政治、经济乃至军事影响力。

这条管道的背后,还有中国两大国有石油公司的“西南争夺战”。

过去,中石油的炼油能力主要集中在西北、东北等资源产地,远离主要消费地;而中石化的成品油管道几乎已贯穿整个西南。中石油投资缅甸石油管道,企图依靠其和下游配套的炼化厂来和老对手争夺大西南。

经此管道输入的原油将输往云南和重庆,中石油意图在西南构建上下游一体化的石化基地,将中石化的先入影响降至最小。

而早在2005年底,云南省和重庆市都开始争相建设炼化基地。最终,在两地政府与中石油的共同推动下,中缅两国政府在2009年正式签署了《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》。

不确定的前景

中缅油气管道不同于中俄、中亚和中哈管道项目,后三个均是从资源国直接引进管道,基本属于“资源国-过境国(中亚)-消费国”的标准跨国管道模式,只要双方都遵照协议,资源就有稳定保障。而中缅油气管道在前期的规划中,已经明确油源完全依靠从中东、非洲等地购入,气源也只能部分依靠缅甸境内气田。

据记者了解,缅甸能供给中国的气量规模仅有每年40亿立方米,目前尚无新气田发现。这意味着中缅油气管道每年输气量的三分之二,必须依靠进口液化天然气。有资料称,缅甸天然气储量丰富,居世界第10位,但开发程度较低。一些国内学者认为可将希望寄托于此。但中国工程院院士胡见义说:“它并没有传说中的那么多,在世界连第20位都排不上。”如果按亚太市场的JCC价格(日本进口原油综合价格)从中东购买LNG,再按国家发改委规定的天然气价在国内销售,巨额亏本就是必然。

在该项目模式中,缅甸主要扮演过境国角色。中方每年还要向缅方支付1360万美元的过境费。据了解,该管道每输送一吨原油,缅方就会有1美元收益。这对中石油回收项目投资显然不利。

除了资源来源、价格难题外,中石油还要面对极高的施工难度,以及未来不可预见的诸多维护成本。该管道需翻过海拔近5000米的横断山脉,穿过澜沧江,经过大片原始森林,泥石流、山崩等事故时有发生。

在项目可行性研究和尽职调查上的粗疏,是一些央企的通病。这一点上,中国企业和西方跨国公司差距巨大。投资前进行环境影响评价、社会影响评价和冲突评估,是跨国公司的必修课。

譬如,在缅甸遭遇过同样阻力的,还有国际石油巨头法国道达尔,相关项目是从缅甸仰光南部海域修一条天然气管道到泰国。这一项目也曾受到当地村民和NGO组织的攻击。为此,道达尔组建了专门的公关部门负责企业在当地的形象维护,相关沟通协调已经保持了十几年。

中国商务部跨国公司研究中心研究员蒋姮介绍称,“国际石油公司的冲突评估细致到什么程度?比如一个地方的示威活动频率是多少,堵路的频率是多少,冲突中的利益相关方之间冲突历史和现状及其与投资项目之间的交互影响等,他们都会有一个投资前的系统评估考量与经营中的实时监控应对,这是比较科学的。”而中国企业在上述方面几乎完全缺失。

新的形势

运用西方智库机构的调研方法,蒋姮访问了密松电站和中缅油气管道项目的所有利益相关方,发现缅甸正在发生巨变,之前在军政府压力下被迫签署协议的利益相关方们,态度已彻底改变。

2007年至2008年,中国企业开始大规模进入缅甸,而当时西方企业却在大规模撤出。2007年在联合国安理会上,中国否决了一项不利于缅甸的决议,由此获得“绿色通行证”,从撤出的西方公司手中接过了莱比塘铜矿等大型项目。

密松事件后,蒋姮提出,应把该事件视为中国海外投资的转折点。她认为中国企业当初制定投资战略时,对缅甸政局变化和未来走势缺乏研判,导致所签订的合同先天不足,从而造成“战略误判”。其集中表现正是中国企业在缅甸过于偏重“高层路线”,只和军政府打交道。

“中国以前总有一种错误看法,认为凭借地缘政治优势,很多西方跨国公司去不了的地方我们可以去。短期看的确如此,但长期看这种自信靠不住。” 蒋姮称,缅甸就是最好的例子。
在中缅管道项目上,中石油并非不重视对缅甸民生与经济发展的助推,用于履行社会责任的巨额“真金白银”,也是实实在在付出。

今年5月10日,一项目负责人在仰光表示,中石油及相关公司已累计向缅甸投入了近2000万美元,援建了43所学校、2所幼儿园、3所医院、21所医疗站及马德岛水库和若开邦输电线路。

这些不菲投资并未在缅甸收到预期效果,甚至适得其反——中石油在上述公益项目中仅是出资方,具体操作则由缅甸政府来做,导致大量学校、医院被建在了远离项目途经地的其他城市,而若开邦等深受项目影响的地区,却未得到多少实惠。

征地也遇到类似麻烦。当地农民组织起来游说议员,给中缅管道征地制造障碍,提高要价。一位不愿具名的央企在缅项目主管对记者抱怨:“以前拿地全靠军政府,现在完全变了,挺头疼。”

“长期以来,我们只关注政府给的牌照,而不关注民间社会给的社会牌照,这让我们吃了大亏,中国企业现在应该觉醒了。” 蒋姮说。

日本就高明得多。早在西方对缅甸制裁时期的2000年至2002年,缅甸政府就在日本外援机构——日本国际协力机构(JICA)的帮助下,耗时两年对缅甸全境的水电资源及其开发经济性做了普查。按照设想,利用缅甸丰富的水资源,可以村为基础开发小水电,乡村基础用电、乡村加工业及农业机械用电问题会迎刃而解。

“当时我们研究过,一个村子可能5万美元就够了,但就是没钱。”缅甸可再生能源协会主席昂敏对记者说,因为这些是经济发展项目而非脱贫项目,不符合世界银行或亚洲开发银行的贷款标准。

一位不愿具名的中石油人士向记者透露,目前中国也在积极研究如何对缅甸进行系统性的扶贫与经济帮扶项目,从而改善中国在缅形象。


原文刊于《财经》

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