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环境公益诉讼 病在哪里?

中国环境公益诉讼法律条款不明、鉴定费用高昂、治理责任无法落实,意味着环境诉讼法律体系亟需完善,张春探讨中国能否借用美国的模式?

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美国拥有专门的污染治理基金,可以先行支付,保障治理进程。图片来源:绿色和平

云南铬渣再掀“公诉”讨论       

中国首例草根NGO提起的公益诉讼在忙了两年之后仍未得到个结果。

2011年8月起,自然之友和重庆市绿色志愿者联合会多次往返云南陆良县西桥工业园区,走访当地和平科技和陆良化工5000吨剧毒铬渣的污染,起诉两个污染企业。这一调查,忙了两年还没个结果。然而,因原告无力提供“司法鉴定”和高昂的鉴定费用,双方采取庭前调解。后被告陆良化工和和平科技拒绝包括污染治理修复、风险评估等内容在内的调解协议,案件走向新一轮的庭审。

中间的曲折引发了法律专家对中国公益诉讼新的思考。中国政法大学教授王灿发在接受媒体采访时说,地方利税大户和地方法院利益关联,民间组织力量薄弱、公益诉讼法律条文少范围窄、可提起公益诉讼的相关机关少,是当前环境公益诉讼的难题。此外,公益诉讼取证鉴定费用高昂、难度较大,也是问题之一。

在美国环境律师菲利普·博克塞尔看来,中国“公益诉讼难”的病根,在于法律制度。在接受中外对话采访时,菲利普·博克塞尔对此进行了分析:

“美国法律特别长,中国的法律特别短。美国法律中有许多的细节,非常详细复杂。而每一部已颁布的法律,都是已经经过司法解释的。”

他说,美国有联邦法律体系和州法律体系,两者独立共存。联邦法院和州法院,都会对即将颁布的法律进行详细的司法解释,保证法律的实用性,各州法律因此发展十分完善。更重要的一点是,美国议会的律师比例在50%以上,立法提案在讨论过程中得到最大程度补充完善。

中国的法律条文虽然也需经过人大常委会多次审议过程,但是条款多,条文简单,司法解释的弹性较大。此外,也没有和美国对应的“州法律”,法律体系粗疏得多。

中国政法大学副教授胡静主张向美国学习。他在5月一次云南铬渣公益诉讼研讨会上说,如果像美国一样,由进行环境监管的环保部提起诉讼,取证和鉴定就容易得多,而且更有力度;同时,美国的《综合环境反应、赔偿和责任法》(也叫《超级基金法案》),拥有专门的污染治理基金,可以先行支付,保障治理进程。这两者,对中国当前公益诉讼制度的缺陷,是很好的补充。

自然之友前总干事李波也说起一个例子。美国新泽西州是传统工业重地,积累了大量的污染物,其中六价铬是非常重要的污染源。三个污染源之一的PPG公司1974年停产,但直到今天他们还在进行污染清理。

那美国的法子,是否适用于中国呢?

 
美国模板好用么?

在环境公益诉讼上,不论是普遍性、系统性,还是专业性,中国较美国相比都有很大的差距。

美国没有专门的公益诉讼条款,多数情况下,任何人都可以提起类似于公益诉讼的“公民诉讼”(Citizen suit),机构和个人也可以起诉政府没有执行环保法规。美国也没有像中国一样的环保法庭,环保案件在一般法庭都可审理。

美国的环保部具有起诉污染方和监督治理的功能,拥有自己的科研团队和法律团队,现在美国环境署拥有数百名律师,能够对污染事故进行鉴定,并研究恢复治理的方法。

除了环保部,公益律师的工作在美国环境公益诉讼中占很大比例。他们从上世纪七八十年代起,就开始投入到无偿的环境公益诉讼中。

中国政法大学教授王灿发建立的“污染受害者法律帮助中心”是提供无偿法律服务的少数机构之一;专业审理环境污染事件的环保法庭、专门针对环境污染的公益诉讼条款是中国自己的应对方式。但是要环保部来提起诉讼似乎有难度。

北京中资律师服务所律师夏军说,政府环保部门没有积极性,因为“当原告就暴露了政府工作没有做好,涉及对环保部门行政不作为进行追责的问题”。环保部称土壤污染数据是国家秘密就是一个典型的例子。

他认为,可以把起诉权集中到司法机关。这样可以避免行政机关和环保监督部门面临的角色冲突问题,并可以有效解决人才(律师)、资金(国家拨款)和鉴定的问题。

与此同时,中国公益诉讼刚刚开始,环境案件大多还停留在“只要求赔付污染损害”阶段,并没有落实到消除污染和恢复环境上去。

曾祥斌说,法院开庭就是要落实污染和治理责任。土壤和地下水修复费用如果是天文数字,被告人无法承担,判决也没有意义。他认为应该让责任人完成恢复治理,“可以花20年,30年,但是你必须把这个修复完成。”


本文同时感谢美国律师协会法治项目律师李重伟提供的帮助。

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