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中国食品安全的出路何在

食品安全形势日益严峻,美国宾夕法尼亚大学当代中国研究中心博士后约翰·K.·安田接受了中外对话的采访,提出可能的解决办法。

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安田提出建立多层体系,即有一个中央管理机构来对省级食品安全体系进行统管,并保证地方法规符合国家法律。图片来源:绿色和平

中外对话(以下简称中):你认为当前问题的实质是什么?

约翰·安田(以下简称安田):部分原因在于官僚的渎职和腐败,但我认为如果把它完全归结为腐败官僚造成的,则是过于简单化了。中国的食品安全问题是一个体制问题,有相当多的政府官员、生产者和组织都在切实地寻求解决之道,但他们很难找到一个整体解决方案。

中国食品安全的问题在于,在中国中央驱动且高度碎片化的食品安全框架中,各级政府中的管理者不知道该如何作为体制的一部分来发挥作用。对农药残留进行实地检验的个人并不懂得检验的基本原理,也不会想到比他们更高一级的某个人会对其工作进行复核。中央政府的食品安全运动常常会与地方政府的日常监管工作发生冲突,把地方的资金抽走用于“特别”调查。新成立的中央一级食品安全机构在县一级并没有真正的影响,地方和中央食品安全管理机构间的信息流动性极差,从而导致标准的制定与实际情况脱节。而且,由于不稳定的中央政策环境,地方官员不愿进行政策的试验。我认为有很多人在努力解决食品安全问题,但体制使他们无法成功。

中:你认为不断发生的食品安全丑闻是否能促进情况朝着正确方向的转变?

安田:是的。我认为正是由于这些丑闻,政府如今已经有了彻底改变食品安全现状的政治意志。2003年,大家认为对食品安全体系进行一次彻底“大修”过于艰难,因为当时好几个部委都对食品安全管理感兴趣,这也正是过去这一领域出现多部门管理模式的原因。但十年后的今天,我们正在朝着一个单部门模式前进。食品安全丑闻让这个问题一直留在议事日程上,所以我认为这一行业还会发生许多变化。毕竟,根据最新的PEW调查,食品安全是中国人最关心的三个亟待治理的问题之一,仅次于腐败和不公平。

中:你对最近的政府机构调整怎么看?

安田:这是过去十年中食品安全管理架构的第五次调整,它们分别是:本世纪初市场准入要求的出台;2003-2004年国家食品药品监督管理局领导下监管体系的创立;2008年该局被降级;2009年新《食品安全法》颁布;以及如今国家食品药品监督管理总局的成立。值得注意的是,他们正在努力建立一个单部门的食品安全管理模式,实现机构的简化。这样一个单部门模式当然是朝着正确方向迈出了一步,但他们似乎也在试图实现体系的集中化,这将开启一个不同的改革进程。一个集中化的体系能够带来某些好处,因为它的确能廓清部门权限,降低沟通成本。通过强制所有人都遵守中央一级的指令,能够解决碎片化的问题。但同时会损失掉很多信息,因为这个体系是建立在单一观点之上的。大部分学者都认为中国应该建立单一的食品安全机构,但对于像食品安全这样持续演变的问题来说,权力还是应该分散在多个层次上,这样管理者们就能对新出现的风险迅速做出反应,并制定出自己的策略。

集中化并不能解决根本问题,即如何建立一个体系,让各级政府都能在限定的权力范围内积极参与治理。在中国目前的框架下,地方政府可以根据本地情况来落实中央政策,但地方法规不能与中央指令冲突。而且,2011年的时候我跟许多地方官员有过交流,不少人都强调他们在大力投入资金落实任何食品安全措施时都很谨慎,因为中央的政策可能会发生变化。看来他们说的是对的。

我并非在主张完全的分散化管理模式,这是因为中央政府的确要发挥重要作用。关键在于要制定一个通行的食品安全标准,但接下来要允许每个地方机构来执行这个标准并建立最适合本地情况的监管体系。我建议的是一个多层体系,即有一个中央管理机构来对省级食品安全体系进行统管,并保证地方法规符合国家法律。

中:你认为欧美的例子能够被复制吗?

安田:我认为欧盟模式和美国模式都很有意思。欧盟的食品安全体系是在一个所谓的“共同市场适用共同标准”框架下运行的,即设定一个所有人都必须达到的食品安全门槛,以便实现食品在欧盟市场的流动。各国自己的标准可以超越这个门槛,不设上限,但至少必须达到一个最低标准。我想这会促进创新和学习,比中国现行的集中化模式更加灵活。中国从相当早之前就开始研究欧盟体系,并且试图吸收其中的一部分。显而易见,中国喜欢集中化食品安全管理机构的理念,但出于政治原因,对于授予各省更大的食品安全权力并不太感兴趣。也就是说,中国正在进行一种新的省际安排,值得拭目以待。

中:中国的食品产业结构是否让食品安全变得更加困难?

安田:是的。中国的食品生产环境极为复杂。这个国家有好几亿农民、成千上万的商人,他们把食品卖到许多批发市场,然后再配置到全国各地的一系列加工者、超市和农贸市场。这使食品的可追溯性变得近乎不可能,供应链管理也异常困难。在欧洲,食品都来自经营着管理良好的大型农场的专业农户,他们与完整的供应链密切相连,都要遵守严密的质量保证协议。

而在中国,大多数农民的土地还不到一公顷,他们极少受到种植技术培训。供应链上的某些地方可能会对农产品进行检验,但并非那么普遍。

对此,有一种每个人都会拿出的简单解决办法:“好的,那就不要这些小型农户,让他们变成更大的生产单位来干农业”。但事情没这么简单。除了会遇到一个发展问题,大多数农民还要靠他们的土地维持生计,所以不可能只是简单地把他们从土地上赶出去。因此,政府尝试着把农民们垂直地整合在工业生产链中。但是,在没有强有力的规章制度来监管食品安全的情况下把所有人都推向农业工业化的方向,会带来巨大的风险。这正是中国乳业的现状,也是导致2008年三聚氰胺事件的原因。小型农户被垂直地纳入大型乳企的生产链中,但这些乳企并没有能力对其巨大的碎片化生产基地进行充分的监督。

中:加大打击力度、制定更严格的法规,是不是一个好的解决办法?

安田:我认为在某些方面是这样的。因为中国有个问题,即个人公然违犯法律或背离标准:他们宁可被罚款,也不愿意执行新的食品安全措施。但这种解决方法真的是一把双刃剑。在一个理想的法规体系中,打击和更严格的法规只是最后的补救办法。首先,一个体系应该努力促进学习和创新,鼓励生产者自行制定食品安全协议。如果仍然出现问题,应该把这些生产者列入观察名单,加强对其的政府监管。只有当不遵守法规的行为继续存在时,才应该开始讨论采取打击和刑罚。

从严厉打击和更严格的法规入手的问题在于这把所有人都弄得很紧张。他们都努力去遵守字面上的法律,而非探索能够切实降低食品安全风险的体系和方法。对于像食品安全这样的复杂问题来说,法律应该具有充分的灵活性,这样人们才能对新出现的情况做出反应,并吸收新的知识。这也正是我对新的打击行动以及关于危害食品安全者入刑讨论感到担心的原因,因为这实在过于严厉了。



翻译:奇芳

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匿名 | Anonymous

解决之道

这篇文章不切实际,而且作者的解决方法误解了目前正在发生的改变。
中国应该有自己的方式,亦即政府只监管小农场的认证,然后小农场直接将产品销售到市场上,不经过中间商。问题的症结不是生产者,而是中间商和地方政府。大型农场只会创造更大的势力版图和与当地政府的内在利益。小型生产者则是透过私人认证机构取得相关证明,然后使用高度发展的电子市场和小城市农场,将产品直接销售给顾客。如同有机农业经济一样,政府只需推动认证者的训练和监督即可。产品是否适格交由市场决定。如果规模是个问题,农场应该加入合作社组织。

solution

You are not realistic in your article and your solutions misinterpret the changes that are happening.
China should have its own approach with the government only overseeing certification of the small farms who then directly sell to their markets instead of going through the middle man. These middle man and local governments are the problem, not so much the producers. Larger farms will only create more empire building and intrinsic interest with local governments.
Small producers get a certain certification from private certifiers, then they use China's highly developed e market and small urban farm markets to sell directly to consumers. The government only should facilitate training and oversight of certifiers. like in the organic farm economy.Let the market decide what produce qualifies and which do not. Farms should join coops if scaling is an issue.

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匿名 | Anonymous

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