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中国环境决策中的公众参与缺失

美国环境法律的演变,特别是公众参与在美国的发展过程也许可以给中国一些启发。

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在美国,如果公民证明环境保护部门发放许可过程中违反了相关法律,该机构必须撤销许可。图片来源:Steve Rhodes

中国群体性环境维权事件逐年增加,自1996年起增长速率约为29%,2012年甚至达到120%。一个普遍的问题是,环境决策过程忽视了公众参与的权利,决策透明度方面也缺乏法律规定。尽管《环境影响评价法》(以下简称“环评法”)已颁布十年之久,环保部也在七年前就制定了实施细则,但很多人还是觉得环境决策缺乏透明度。

公众参与在美国的发展过程也许可以给中国一些启发。美国最早尝试公众参与是在罗斯福新政时期。由于缺乏明确的法律规定和相关程序,效果不尽如人意。当时,即使很多居民反对项目实施,其支持者也能不断给地方政府施加影响,同时通过其他方法制造民众支持该项目的假象。

为解决这一问题,美国于1946年出台《联邦行政程序法》,为后来公众参与环境决策奠定了基础。时间很快进入20世纪60年代,就像现在中国的状况一样,美国人开始质疑只求快速发展而忽略环境、公众健康的发展模式。1969年,美国实施《国家环境政策法》(以下简称“环政法”),随后又颁布了一系列具有跨时代意义的法律,如《清洁空气法》、《清洁水法》等。

中国2003年实施的环评法对公众参与的规定与上述法律有很多相似之处。这些法律都规定,要就环境影响评价发布公告,公开环境影响评价文件,设立意见征询阶段,通过听证会等征集公众意见,对意见作出有效反馈,如在最终的报告书中附具对意见采纳或未采纳的说明。

然而,中美法律仍然有很大差异。环政法要求政府机构就某项目征询公众意见的时间阶段要远早于环评法。这可使重要议题尽早得到公众关注,从而避免后期的争议。另外,环评法规定的意见征询阶段仅为10天;而环政法则规定,环境影响报告草案的公示期不得少于45天。

文件公开方面,环评法及实施细则中的规定还非常模糊,很多环保人士如要查阅项目环评的相关文件依然困难重重。然而,环政法则特别规定,环境评价报告必须公开,环评涉及的任何支持性文件也不例外。

不过,中美法律之间的最大差异,还是在于相关责任方未遵守公众参与相关规定时的解决办法。环评法实施细则确实规定,如果公众认为自己关心的问题未得到解决,可以向审批环评报告的部门提出申请,但相关部门应该如何处理,法律没有明确规定。

而《清洁空气法》则要求,如果公民证明环境保护部门发放许可过程中违反了相关法律,该机构必须撤销许可。以2009年我参与的事件为例,当时我们发现州环保部门未履行任何公众参与程序就向新泽西州纽瓦克的一家垃圾焚烧厂开具了许可证。该厂的污染排放控制技术早已过时,我们希望厂方能采取技术手段保护邻近社区。我们向环保部门提出申请,要求遵循公众参与程序,重新开具许可。随后,我们通过提交书面意见、参与听证会,说服相关部门与垃圾焚烧厂达成协议,采取措施控制细颗粒物排放。

改进环评程序

在中国,很多公民依然被排除在决策程序之外,这一状况可能令人沮丧,但我们有理由相信情况会有所改观。首先,环保部一直积极采取措施阻止环评顾问伪造公众参与报告,甚至会收回他们的资格证书。不过,还是有人质疑这样的措施不足以解决中国环评程序的系统性缺陷。

第二,5月有报道称,行政诉讼法修正案将于本月提交全国人大常委会进行审议,根据该修正案,今后如果环境部门未履行环评法相关规定,非政府组织可对其提起诉讼。如果修正案得以通过,公众参与权受到侵害时,环保非政府组织将可以通过法律途径改善状况。

第三,中国环保运动的很多关键人物依然致力于推动环境决策程序更加公平、更具包容性。8月23日,20余位环境领域的律师、学者及环保人士在北京举行研讨会,共商解决问题之道。与会者一致认为,中国的环评程序存在严重缺陷,需要修正,否则全国各地环境维权事件还会迅速增加。为此,与会者起草了《环境正义报告》,要求对环评法的效果进行全国性评估,对未能切实履行环评法的官员采取处罚措施,制定更明确的规定允许受到影响的公众参与环境决策,更有效地执行《政府信息公开条例》。该报告将提交给人大代表及有关官员。另外,与会者还达成共识,中国必须加强公众参与环评的相关法规,从而促进政府、非政府组织和公众之间的合作。

翻译:郭筝

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