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“生态红线”概念未清 环保效力难落实

中国必须清楚定义並切实落实“生态红线”,真正发挥其保护生态环境的作用。

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图片来源:Dan

日益严峻的环境问题使得“生态红线”在去年11月的十八届三中全会中再度被提及。虽然这一概念在政界及媒体均得到了高度的重视,但生态红线的实质意涵仍不清晰。

第一条“红线”高调进入公众视线是在2007年3月5日,时任国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上强调,在土地问题上,“一定要守住全国耕地18亿亩这条‘红线’,坚决实行最严格的土地管理制度”。

即便“红线”概念未有清晰的定义,但包括林业局、水利部及环保部在内的诸多政府部门仍纷纷仿效划定各自的”红线” 。

在回答中外对话“环保部的‘生态红线’是否是习近平总书记提出的‘生态红线’?”这一问题时,环保部南京环境科学研究所生态中心副主任邹长新说:“还不全是。我们马上出台一个指南叫生态功能基线,是一个狭义的‘生态红线’。”   

这么多“红线”,到底有哪些不同?邹长新表示,“红线”的界限有可能是以定量形式表示,也有可能是定性表示。

“耕地红线”是一个数量“红线”,如果开发建设占到了基本农田,那么还是可以占,但要把损失的量补上。比如说在甲地占了基本农田,可以在乙地来补充同样数量的基本农田。

但“生态红线”如果是保护了一个珍稀濒危的物种,把它占掉了,可能这个物种的生境就没了,永远没办法再补。水利部的水资源控制“红线”,包括取水量、用水量、用水效益等等。国家林业局的“林地红线”,包括森林面积的保有量、覆盖率、蓄积量等等。环保部提出的“生态红线”与这些部门所提的不一样,有自身的特点,一是保护性质不能变,二是功能不降低,三是面积不减少。

 红线要落地,诸多难题待解

划定“红线”很重要的工作是“红线”落地。环保部力争在2014年完成全国“生态红线”划定。环保部“生态红线”划分专家组组长高吉喜对媒体说: “2014年环保部将完成省级层面的划线工作,这个层面相对比较容易,但红线落地到市县级层面可能需要花费更多的时间。”

邹长新说,对“红线”实施严格管理,必须要有明确的边界,包括有界碑、界桩,让大家知道这里就是明确的“红线”,不能越雷池一步。

邹长新说,“红线”要落地,还面临诸多困难和挑战。落地有几个原则,要和区域的生态保护规划和土地利用规划相结合,因为做过一些试点,环保部门认为重要的,到了实地,发现马上就要开发了,而且是法定的土地规划,已经报政府批准,要么建工业区,要么建港口,矛盾很尖锐。“红线”划了,最后还得由地方政府来管。地方政府要对“红线”负总责,所以说“红线”落地必须得到地方政府的认可。另外,不同主管部门有自己的“红线”,部门之间的利益关系对于“生态红线”的划定也带来挑战。

越过“红线”怎么办,“终身追究制”面临考验

越过“生态红线”, 会受到什么样的惩罚?目前相关法律法规尚不健全。

其他国家并没有“生态红线”这个词。但从划定“生态红线”的意义和目的来讲,国际上有相同的做法,只不过叫法不一样。中国现有各类保护区不比西方国家少,甚至还多,而且名目众多,面积也大,但却没能实现严格保护,生态环境日趋恶化。

“生态红线”的定义若不明确不统一,中国的环境将无法得到应有的保护。据邹长新提供的2012年年底数据,中国国家级自然保护区有363个,占国土面积的9.81%;省级以下的2306个,占国土面积的5.8%。仅自然保护区这一项就占到国土面积14.61%。另外还有国家级森林公园、国家级风景名胜区。还有大的区域性的保护,如重要生态功能区, 面积非常大,占24.7%。全国主体功能区规划中,在限制开发区这一类有25个重点生态功能区,面积大。还有生物多样性保护优先区。总之,中国目前各类保护区面积都非常大,而且存在空间交叉的问题,却无法得到应有的保护。

邹长新说,究其根源,有些保护区最初的划定并不一定很科学,故意划得过大,希望申请更多的经费或项目,导致在现有的人力、物力、财力的情况下,很难实施严格的保护,没有形成确保国家生态安全的格局,生态退化在加剧。

再划“生态红线”,势必又将掀起一股“红线”热潮,但能否解决上述问题,避免再次走入抢项目、争资金、划土地怪圈,值得反思。

刚刚出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提到,“要建立生态环境损害责任终身追究制”。突破“生态红线”这条底线又将如何,“生态红线”本身能否成为一块“试金石”,还需加以时日验证。

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