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中国的自然保护区是否沦为纸上谈兵?

本应成为生态保护新模式的国家公园却面临政治、经济和官僚主义等方面的重重障碍。

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叶蓓认为,中国有許多自然保护区是“纸上公园”,至少缺乏三分之一的员工,管理和资金。图片来源:Sammy C.

中国政府1956年宣布成立首个自然保护区之后,中国自然保护区的数量从1965年19个缓慢升至1987年的481个。之后,自然保护区数量增加的速度有所加快,2004年达到2000个,2007年升至2500个,总面积占中国国土面积的15%。到2010年,中国已建成2541个自然保护区,208个国家级风景名胜区以及660个国家公园。面积最大的八个都位于甘肃、新疆和西藏自治区,总占地面积大约等同于其余两千多个保护区的总和。

按照国际自然保护联盟的分类方法,大多数中国保护区均属于六级,即受管理的保护区域,区内资源是应该允许当地居民开发利用的。大多数中国保护区还按照联合国提出的“生态圈保护区”模式将园内空间分为严格保护的核心区域、允许有限商业开发和农地使用的缓冲区以及研究或试验区。虽然许多学者强调中国的自然保护区与台湾采用的黄石公园式的“荒野”模式不同,当地居民是中国自然保护区的有机组成部分,但理查德·哈里斯在《中国的野生动物保护》一书中指出,1994年出台的《自然保护法》严格禁止任何人进入核心保护区,并禁止在保护区范围内伐木、蓄养牲畜、采药以及从事农耕活动。上述严格的法条诞生后不久,有关方面即通过补充条款的方式表示,如果其他地方性法规或者行政规章有其他规定的,可按地方性法规和行政规章的另行规定执行。尽管如此,哈里斯认为,《自然保护法》的初衷,特别是其对核心区的规定,其实与美国联邦政府对联邦指定保护区的规定大同小异。

实情如何

对中国自然保护区模式的不同解读主要源自法规意图与实际执行之间的差异。正如哈里斯所写道的,1994年出台的法规志向远大,“反映了一种任何一个地方政府都无法实现的生物多样性保护理想”。的确,2004年时约有125到285万人居住在中国各地自然保护区的核心区内。约三分之一保护区缺少必要的人员、管理和资金,许多保护区不过是“纸公园”。1994年的《自然保护法》实施之后,很多已划入保护区的土地实际上仍在各地地方政府控制之下。另外,该法未能给国家级保护区之外的其他保护区提供有保障的资金来源。这导致保护区管理人员不专注于生态多样性保护,反而以盈利为初衷。

20世纪90年代开始各种自然保护区的大量涌现在一定程度上源自中国对获得国际认可的渴望,以及让地方政府得以在保护区划定过程中发挥积极作用的“去监管”策略——地方政府之所以在保护区划定过程中表现积极往往是希望获得伴随保护区而来的行政地位、政治奖励以及旅游收入。

这催生了许多生物多样性价值很低或者面积太小以至于生态上根本不具可行性的保护区。此外,自然保护区的存在也未能打消中国巨大的资源需求带来的盈利机会,即便是在云南香格里拉、德钦以及青海三江源这样最高级别的保护区内也存在采矿活动。在这些地区开采矿产的通常是国企或者与国家高级官员有紧密联系的企业,而且开采往往是在当地农民反对下进行的。

如同世界其他地区一样,中国的自然保护区往往剥夺了当地人获取资源的传统渠道。许多保护区划在家庭联产承包制度下分配给农户的土地上。自然保护区建立之后,当地人有时需要交费才能继续一些传统活动(例如种植豆蔻),生计大受影响。在其他一些自然保护区建立的过程中,当地居民被转移安置,一些人没有拿到本应属于他们的补偿,一些人发现自己难以融入新生活,还有一些人遭遇了文化中断或者政治高压。

当地人的问题?

虽然有证据表明自然保护区的效果不佳根源在于政治经济因素,但决策者和部分自然科学家仍喜欢归咎于当地百姓。

在一项广为引用的研究中,刘建国等人利用从著名的卧龙自然保护区收集的时间序列遥感数据表明,保护区建立之后区内栖息地损失和碎片化的速度有所加快,比保护区外的情况更甚。作者认为“森林和熊猫栖息地破坏的直接驱动力是保护区内地方居民的行为”,这种将问题原因归为当地居民的叙事并不新鲜。它仅考虑了近因子,与同一份报告中提到的旅游业在更广泛的政治经济意义上扮演了重要角色的结论相悖,而旅游业正是导致当地人砍伐木柴供商品制造业活动使用的主要动因。

在某些案例中,当地居民的确对保护区内的环境破坏负有直接责任,这或许是因失去了获取资源途径而做出的日常抵抗行为,或许是出于对自身被发展遗忘的认识做出的反应,亦或许是由于此前有效的社区管理形式被较弱的政府强制力取代,为自行获取资源的行为创造了环境。

在对福建三个自然保护区引进并保护华南虎所进行的研究中,克里斯·科金斯(2002)指出当地居民因未能参与规划过程而对自然保护区心怀强烈不满。讽刺的是,近年来官方采取的保护政策虽然增加了竹林的面积,但在保护老虎栖息地的功效上似乎不如保留风水林和放火烧荒等传统做法。

赫尔罗德-孟席斯
对贵州草海保护区的研究进一步关注了当地农民对生计资源被封锁的反抗(另见Yeh(2009))。集体公社期间草海湖很大面积曾被排干变为耕地,而公社解散后耕地分给了各农户。

上世纪80年代早期,政府在当地农户并不知情的情况下制定了退耕还湖的计划,而这一计划导致一些农户失去一半以上的土地。这些农户不仅并未得到政府的补偿,反而还要为已经被淹的土地缴纳农业税。农户转而从事捕鱼、捕猎水鸟以及填湖造地等活动,但这些在新建立的保护区中都属于非法行为,引发农户与保护区员工之间的暴力冲突。

最终,来自美国的国际鹤类基金会在保护区方面的支持下为当地农户提供微型信贷支持,这才大大改善了当地社区与自然保护区之间的关系。

赫尔罗德-孟席斯回顾了当地农户从殴打并试图溺死保护区工作人员到以和平方式申诉,要求获得补偿金的转变。保护区也开始更积极地响应当地农户的升级需要。不过,当地农民为了获得收入还是偷偷摸摸地从事各种违规的行为,例如在产卵季捕鱼等。

环境怎样呢?

在大自然保护基金会推动下,普达措国家公园2007年在云南西北部成立,国家公园也作为一种生态保护的新模式被正式引入。公园设立的初衷是希望利用旅游收入让当地农民和环境同时受益,以市场的方式将生态保护与社区参与相结合,但不同政府部门争夺控制权造成公园成立之后一直争议不断。曾达(2012)在研究中梳理了各方围绕普达措和其他公园的建立所进行的角力。

希望发展旅游经济的地方政府纷纷利用“国家公园”的名头招徕游客,但在强调旅游业发展的同时忽视了最初提案中强调的生态保护管理和当地居民参与。在这种情况下,公园最终沦为地方政府重要的收入来源,但公园全部收入中仅有不到3%流入了当地居民的腰包。虽然有关方面抱着解决中国自然保护区弊端的美好愿望引进了国家公园这种新的生态保护模式,但公园最终受困于权力不对等引发的各种问题中。

作为一种政治过程的生物多样性保护大大改变了当地农村居民获取生计资源的能力,而自然公园环境保护的目标也因为政治经济压力、官僚结构以及官员和地方政府考核体系的影响而难以实现。

本文原名《当代中国农村生态保护的政治》,原刊于《农民研究杂志》(40(6): 1165-1188),经修编后刊出。

翻译:子明

 

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匿名 | Anonymous

国家森林公园=国家公园?

国家森林公园是林业部门自主认定的保护类型,而国家公园是正在进行中由环保部认定的试验模式。叶蓓的文章清楚的区分二者,不知为何在译文中全都混为一谈?