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最严环保法向地方政府施压

通过加大违法处罚力度,新环保法或将推动地方政府重视及履行其环保职责。

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图片来源:绿色和平/邱波 

期待已久的《中华人民共和国环境保护法》修订案终于出台了——令人意外的是,这份修订案最终得到审议通过。新法不仅宣布环境保护是中国的一项“基本国策”,同时,还将通过软硬机制相结合的方法来执行环保法规。这使中国在全国范围内实施“向污染宣战”的最高指示迈出了重要一步。

将于2015年1月1日开始实施的修订案是25年来中国《环境保护法》的首次变革。

中国现行的《环境保护法》于1989年颁布,是那个时代的产物。由于语言表述模糊,给执法工作造成了不必要的困难。同时,这部法律为公众参与提供的渠道很少,导致一些政府官员和企业浑水摸鱼。

环保法的修订经历了漫长的一段时间。现在这部修订案的起草工作直到2011年才开始启动,然而,草案在获得全国人民代表大会常务委员会通过前罕见得经过了四次审议。每次审议政府都会征求来自环保法律专家、政府机构、当地环保局的意见,甚至两次公开征求意见。这种广泛征求各方意见的修订过程是前所未有的,环保法的修订过程即被置于公众和个人的监督之下,因此较具有威慑力。

但是,新法能否在实践中有效地改善环境,从而保证中国打赢这场“治污之战”,最重要的还是看其能否得到有效的执行。好消息是,新环保法一开始即为其能够有效实施设立了有力的保障机制:一方面不断强化硬机制,任何破坏环境的违法行为将承担环保责任和后果;另一方面加强软机制,为公众参与环境保护提供各种渠道。

加大违法处罚力度

新环保法为其能够有效执行制定了一系列强硬机制,而这些硬机制为解决地方保护主义提供了契机。地方保护主义一直是环保法执行所面临的重大挑战。在中国,地方政府在处理环境问题上享有一定程度的自主权。地方环保局尽管需要执行国家和地方两级环境政策,但主要是对掌控财政预算和人事安排的地方政府负责。。环境管理的分散性决定了,要解决国家环境保护的当务之急,必须获得地方政府的配合。

新法赋予了地方政府更大的环保责任,并正式确定了一个评价体系来评估地方官员在其辖区内的环保政绩,这可能促进地方官员优先考虑环境保护。正如华人环境法学者王立德(Alex Wang)所说,相对于法律而言,官僚的业绩目标更能促进当地政府实施环保措施。

将环保业绩正式纳入政府官员的考核项目意味着地方官员将要承担更大的责任。但若要有效落实,就必须提高地方官员的环保目标。如果这一激励机制并不奏效,地方官员玩忽职守,执行不力,那么根据新环保法,他们将被降级、免职、或面临刑事检控。

新法还针对违法行为提出了更加严厉的惩罚措施,同时,也给予地方官员更多的自主权惩罚污染者。现行环保法执行时遇到的另一大难题是,由于对违法行为处罚的最高额度很低,所以其威慑力很小,甚至为零:对于污染企业来说,支付罚款比安装或运行减排设备要便宜得多。

新法规定罚款上不封顶,并对持续不断地违法行为实行按日计罚,所以会产生高额罚款。此外,根据新法,环保局有权要求未能达到消污或减污标准的企业停产或关门。总之,这些积极的变革均加大了对违法官员和企业处罚的力度。

加强公众参与

环保法若要得到有效实施,必须提供一些“软”渠道,使公众能够监督政府官员和企业为各自的环保业绩负责。正如王立德所说,公众监督改革,尤其在公众参与、透明度和公益诉讼领域,“最有可能强化政府责任制,因为这些改革确实使第三方参与、独立监督和加大力度制裁违法行为成为可能。”

新法在这三个方面都有重大突破。新法中有专门一整章讨论环境信息披露和公众参与,这表明中央政府已经认识到环保工作需要公众监督。现行环保法赋予公众的参与权很小,主要是限制在公众有权“报告或对引起污染或破坏环境的单位或个人提起诉讼。”新法从法律上保障了公民参与环境保护的权利。

新法对公众参与的基础——透明度做出了规定,其中包括要求企业披露环境信息,并要求环境污染者提供全面实时的排放数据。对于提供虚假数据的环保监测机构和相关部门,一旦发现,也将为其未能履行对污染企业进行尽职调查的行为承担相关责任。

公益诉讼也是修法过程中最有争议的问题之一。虽然公益诉讼在环境保护方面发挥着重要作用,但是现行环保法并没有相关条款。如今一切尘埃落定,新法为公益诉讼提供了法律依据,并将提出公益诉讼的资格扩大到相当多的组织,数量远远超过预期。

虽然第二次审议时将公益诉讼资格限定在中华环保联合会——一个有政府背景的全国性非政府组织,第三次审议时已经将公益诉讼资格扩大到具备以下条件的社会组织:依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织。

在最新的修订案中,这些限制削减为两点: (1) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这些标准理论上使有资格提出公益诉讼的团体数量由100左右上升到几百个,但一些非政府组织担心,由于“市级”注册概念并不明确,有可能使在北京、上海等重要直辖市的区级民政部注册的团体丧失资格。

但是,还有许多公益诉讼相关问题还未解决。例如,由于公民个人并不具有资格提出公益诉讼,公民个人的控诉权主要限制在一些侵权案件,而这些侵权案件只能代表环境污染对中国公众造成的一部分伤害。最重要的是,对于基层环保非政府组织来说,仍然很难注册成为社会组织。最近一篇《经济学人》文章指出,2011年才首次允许部分基层非政府组织在无需首先获得政府机构挂靠的情况下直接在民政部注册成为社会组织。

虽然此次放宽限制条件对中国的公民社会而言是一项重大突破,但是环境相关团体仍然被排除在条件之外,如果想要注册为社会组织,还需找到政府机构挂靠。政府机构通常拒绝此类注册申请,声称已有类似机构从事同样领域的工作。环保非政府组织为注册成为社会组织进行着不懈的斗争。这不仅限制了环保非政府组织的发展,同时也限制了提出环保公益诉讼的机会。

新法绘制出环保蓝图

新环保法重申了中央政府的环保承诺,也反映出环保在国家议事日程中的重要性的提升。新法称经济发展“必须与环境保护相协调”。

法律的一致性是其有效实施的必备条件。为避免掉入现行环保法的陷阱,中国必须从法律解释开始,找到一个可以消除新环保法与其他环保法律法规之间不一致的方法。

从很多方面来讲,新环保法实质上都是一个巨大的胜利:它弥补了许多现行环保法的缺点和局限,是一个专门的环保法律。但是无论法律拟定得多么认真细致,不执行就是一纸空文。环保法的实施和执行需要环保官员恪尽职守,说到做到,需要民间团体和公民个人进行监督。中国现在已经为其“治污之战”绘制了一份可靠的蓝图,为所有的环境利益相关方提供了各种恰当的激励机制。新环保法是中国可以为之骄傲的法律。



本文内容不代表美国自然资源保护委员会的观点。由此引发的相关责任由作者全权承担。

译者:程冠飞

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