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中国在危机时刻的环境治理

势力庞大的利益集团对公众力量的限制阻碍了可持续发展转型。

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中国目前有五分之一的土地遭到污染,建设“美丽中国”任重而道远。图片来源:Liu Feiyue / Greenpeace

“生态文明”和“美丽中国”是中国领导人提出的两大口号。然而,隐藏在这些光鲜口号背后的却是一个复杂、危险、不断恶化的问题。中国的环境治理和气候治理正处在危急关头:国家正努力地向着可持续发展的方向转型。对于一个占世界人口五分之一的国家而言,其难度可想而知。然而,在民众参与环境保护这个问题上,中国的政治结构和势力庞大的利益集团采取的方式却是限制而非利用,这让改革难上加难。

从最新各大媒体的头条新闻就可以看出,要想建设一个“美丽中国”绝非易事:据环境保护部最近的一份报告称,中国目前有五分之一的土地遭到污染。而国土资源部的资料显示,全国近60%的地下水污染严重或极为严重。中国西北地区兰州市政府最近承认,某石化企业发生的原油泄露使当地的饮用水受到了污染,然而关于报告程序及有关方面是否一直在掩盖问题仍然存在诸多疑问。

对很多中国人来说,这些可怕的评估并不意外。政府官员也承认,污染问题有可能已经成为影响中国社会稳定的头号因素。去年,中国南部省份广东省地方政府在示威者的抗议和人们不断高涨的不满情绪面前不得不低下头来,取消了价值六十亿美元的铀处理厂建设计划。抗议活动,以及当地政府最后时刻的妥协都让政府高官愈加感到担忧:弥漫在城市里的不满情绪随着新媒体和移动技术的发展而扩大,让中国决策者们备感压力,因为这有可能会让经济发展脱离原计划轨道。而经济增长一旦停滞,则很有可能会引发社会的动荡。

新闻和观点比过去更容易在公众中传播。环境成为人们关注的一个重要问题。新媒体让这一代公民有了发声的渠道。然而,他们中的很多人虽然经济上不再窘困,但却苦于没有足够的政治资本,无法左右那些能够影响到他们及子孙后代健康的规划和决策。用唐昊在发表在中外对话的文章中的一句话来概括就是,“好的环境在中国越来越成为一种稀缺资源。稀缺一般来说会导致竞争或斗争。而在环境资源竞逐缺乏基本规则的中国,稀缺所导致的结果是针对环境资源的无规则斗争。”

伴随着建设“生态文明”的口号,中国政府自上而下制定了大量宏伟的环境目标、法律法规和政策,尤其是在2011年至2015年的“十二五”规划中制定的目标。尽管中央采取的这些举措值得赞赏,但如果据此认为中国的政治架构会为这些政策快速有效的实施提供便利的话,那你就错了。实际上,在中国,权力是有很大的协商余地的。各项政策、法律、法规不仅被官僚权贵们冗长的讨价还价过程所削弱,在向下落实的过程中也经常会遭到忽视。

过去三十年,中央将大量权力下放在很大程度上推动了中国的快速发展,促使地区政府领导班子之间展开了经济竞争。然而,这种方式的后果之一就是生态的逐底竞争,在地方权钱勾结互利面前,环境法规不堪一击。中央推行的重大绿色项目往往雷声大雨点小。例如,姜克隽2010年曾对中外对话表示,中国大部分的“低碳” 城市项目都不是“真”的。这些城市中,很多仍然沿着高碳的轨迹发展。

决策程序不透明、决策实施机制限制公众参与,都给发现此类问题、预测特定政策有效与否增加了难度。官方历来的保密传统也扩展到互联网领域,妨碍了环境的有效治理,再加上民间团体力量薄弱。成立非政府组织仍然需要经过非常严格的注册程序。针对公众参与环境决策的问题,中国已经出台了相关法律法规。令人感到鼓舞的是,修订后的《环境保护法》规定,有权提起公益诉讼的绿色环保组织约有300多家。然而,与其他环境法律一样,仅仅把法律法规印在纸上并不能确保其能够得到有效执行。

另外,广东省围绕铀处理项目发生的冲突表明,中国为了实现气候目标所做的种种尝试很有可能会越来越多地与其他生态、社会问题发生碰撞。“十二五”规划中不仅涵盖了环境和气候变化方面的问题,而且还承诺推动核工业和西南部流域水电事业的发展。对它们的反对催生了一批环境非政府组织。换言之,中国面临的社会和环境冲突不太可能在短时间内达成一致。政府所面临的挑战就是扩大公众的环境决策参与,并使之制度化。如此一来,不仅能够有益于绿色发展,还能够有助于解决政策反应不良所导致的不断深化的社会冲突。

虽然前景“雾霾”笼罩,但依然透射出些许希望的曙光。一大批新的举措纷纷出台。发起人中有绿色环保组织、记者、网民。有时,他们还会与那些已经认识到政府有必要采取更加开放的响应措施推动可持续发展的官员展开协调。网民为了推动PM2.5 实时信息发布通过微博在互联网上掀起的“风暴”就是一例。同样的例子还有FLOAT 北京和环保非政府组织达尔问自然求知社等发起的全民科学活动。而马军等先驱所做的工作为这些活动奠定了基础。马军所在的机构通过搜集公开信息,绘制包括空气、水源污染在内的环境数据地图,甚至还为各个不同城市的数据透明度水平绘制了相应的地图。

中国最大的希望之一就在于可以通过这些新的公众参与方式及信息公开,尤其是新媒体领域的信息公开,解决其面临的环境问题。环保部的举报热线已经开通多年,市民可以通过这条热线举报污染事件和环境侵害问题。如今,中国各级环境部门中有很多已经开通了微博账户,通过双向沟通来听取公众的意见。在许多情况下,这是对举报热线的一个很好的补充。令人感到振奋的是,中国西南部城市重庆市环保局下属的40个区均开通了微博账户。

经济的清洁低碳化转型是一个复杂而艰巨的过程。若想在这一过程中完善环境治理,中国需要对这些新的基层民众参与形式加以引导,这就需要增强透明度,允许公众在环境决策初期就全面参与进来,为群众打开一个能够表达自己对生态文明看法的空间。



本文在世界观察研究所《2014年世界现状:可持续发展管理》“中国面临的环境治理挑战”一章基础上整理而成。


译者:东峻

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匿名 | Anonymous

非常同意

文章所提到的关于参与环境保护的基层民众并不应局限于非政府组织,还应包括民间私人投资和各类环保项目。我们花了很长时间,和不同民间投资商洽谈,深入了解当地的环境问题,并和其他中国环境研究组织一起将我们新颖的处理方法应运用实践,终于在处理空气土壤和水污染方面有所成果。我从来不低估中国人心中的力量,也没有很多证据来证明中国会用像欧洲一样激进的方法来解决中国面对的环境问题。气候变化和环境污染已经不再是一个国家的问题了,而是正在逐步扩大到世界范围。所以哪里有市场哪里就需要解决方案。中国人都意识到我们必须改变我们的消费方式,我们也会竭尽所能,让世界看到我们为此挑战做出的努力。

sure

something you mention about grassroots participation does not only come from NGO's but as I experience on a daily basis from private investments and initiatives. We spent the last years talking to many different private investors and finally this now bares fruit with our innovative approach to solutions for air, soil and water pollution by incorporating all these elements into our proposals and working closely with the local people and Chinese scientific community. I never underestimate the power of the Chinese mind and with a little convincing evidence the will to change things radically with in this case our European approach to the environmental problems China faces. Climate change and pollution are not national issues anymore but get more and more integrated into a global network of people which can apply solutions wherever these have a market. China's people are all aware that we have to change our ways of consumption and we will do whatever it needs to open their eyes to solve this challenge.