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环境治理亟待社会共识 公众参与遏制权力寻租

中国15年来市场经济的发展成就卓越。但马军指出,市场本身不能解决环境公害问题。有序参与才是政府、企业和公众利益的结合点。

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1992邓小平南方谈话,提出“发展才是硬道理”,为中国的改革开放注入新的活力。发展是硬道理的论述在当时有效地明确了是要前进还是倒退的大方向,帮助中国避免重新陷入僵化、教条、封闭的旧有意识形态桎梏。但被许多后来者简单化地理解成经济增长高于一切,造成GDP增长率作为干部考核指标被空前强化,助长了地方政府盲目追求GDP增长的强烈冲动。

在GDP指挥棒的引导下,我们深陷粗放、低效的资源扩张型发展模式而难以自拔。进入21世纪,中国经济发展更呈现显著的重工化特点,在能源原材料总量消耗大幅攀升的基础上,单位GDP能耗近年来出现了明显反弹。许多地方政府不顾环境制约,一味盯住能最大程度拉升GDP增长的重化工业和能源水电工程。以石化行业为例,北方严重缺水的大连、天津、青岛、河北、新疆都将建设大型石油化工基地作为发展的重点,而南方的上海、江苏、浙江、广西、四川、云南等地也都在抓紧建设大型石油化工基地。这样的发展模式与我们人均资源紧缺、环境容量极其有限的国情背道而驰。

为了吸引投资来拉动增长,许多地方政府将“先污染后治理”当成环境管理的指导思想,利用开发区和工业园区降低环境门槛,一些重污染的企业甚至被公开挂牌保护,未经准许环境执法部门甚至不能进入检查。“发展是硬道理”成了地方政府在环境决策中无视环境管理制度的重要借口。2007年新年伊始,国家环保总局又宣布发现有82个项目严重违反环评法和“三同时”制度,违规项目总投资额高达1123亿元。违规项目的高发区唐山等城市,本身已经没有环境容量,但却仍然盲目发展高耗能高污染产业,造成大气和水的严重污染。

一些主张发展优先的人士宣称今天中国面临的严重环境问题只是某一发展阶段的正常现象,环境问题可以在发展中自然得到解决。但环境污染对当代人健康的危害,资源滥用和生态破坏对弱势群体的剥夺,都已经达到如此严重的程度,我们可能等不到经济学提出的环境改善的拐点。在15年大规模的工业化和城市化过程中,我们的污染排放持续增长,有毒有害物质大量释放,对公共健康造成危害。根据相关部门统计,全国三分之一的城市人口呼吸着严重污染的空气,3亿多农村人口饮用水不安全,五分之一的重点城市饮用水源地水质不能达标,这种大规模损害是不能持久存在而不出现问题的。

社会发展的不平衡在环境问题上表现得也很突出。少数人、少数地区获得了大发展,其环境代价却抛给其他人去承担,使本来就生活在艰辛中的弱势群体面临环境污染,资源短缺,甚至生存条件被完全破坏的困境。这极大地剥夺了弱势群体的发展机会,引发大量的社会矛盾。2002年以来环保部门收到的环境投诉以每年30%的速度上升,2004年达到了60多万件,而环境污染引发的群体性事件也在以年均29%的速度递增。环境公平必须得到解决,因为道义上它违反社会公平正义原则,也因为没有稳定就谈不上发展,这是各界的共识。

认识到中国的经济发展和环境保护已经严重失衡,中央在近年来提出科学发展观,力图改变当前以GDP增长为中心的发展模式,实现平衡发展,可持续发展。2006年温家宝总理在第六次全国环保大会上明确提出要实现三个转变,即“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,在保护环境中求发展”,并力求“从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步”,同时转变为运用多种手段解决环境问题。实现环境保护工作三个转变,意味着重新定位发展和保护的关系,这有助于廓清对“发展才是硬道理”的长期误读。

市场经济中的看不见的手”

市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用,但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下,人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。

邓小平南方谈话的另一个重要议题,是要制止当时对市场经济“姓社姓资”的意识形态化争论,鼓励各界解放思想,大胆去试,去闯。此后中国经济体制经历了相当激烈的市场化改革,市场经济理念一度获得了空前的认同,自由主义经济学的理论被许多人奉为圭臬。但就在市场经济基本建立的今天,市场化改革却成为争论的焦点,国资改革、医疗改革、教育改革中带出的严重问题使得许多人对市场经济本身产生了怀疑。

从环保角度看来,市场经济大行其道的15年,中国环境问题局部有所改善而整体不断恶化。其实,市场本身不能够自然而然地解决环境公害问题早已为经济学研究所证明。市场经济中的“看不见的手”可以促进资源的有效使用,但前提是这种资源必须产权明晰。而诸多环境资源却恰恰是产权难以明晰的公共财产资源。在资源可以自由获取的条件下,人们对资源的提取量总是高于合理范围的上限。经济学家用公共牧场设寓:某个牧人增加一头牛羊,他本人就会增加一头牛羊的收入,而由此带来的公共草场退化却由全体牧人分担。当牧人们争相增加养畜量的时候,就会造成对资源的滥用,这一现象被称为“公地悲剧”。

随着上世纪90年代市场经济的大发展,“公地悲剧”的寓言在中国成为了现实。2001年中国环境公报显示,90年代末与90年代初比较,北方天然草原产草量下降了30%-50%,载畜能力大幅降低。诸如海洋渔业资源过度捕捞,森林资源滥砍滥伐,水资源滥用等行为方式,也符合“公地悲剧”的逻辑。而当企业把废气、废水、废渣等污染物排放到公共空间中去,它们索取的实际上是一种隐性的公共资源,也就是环境容量,这其实也是一种“公地悲剧”。公众健康因空气或水污染而受到损害,但高昂经济损失只能由公众和社会来承担,污染者却不必为此付出补偿,这在经济上被称为外部不经济性

一些主流经济学家认为,市场失灵的原因只有通过深化市场化改革来解决。他们认为只要明确草场、水源、森林等的私有产权,只要将自然资源的价格提高到足以反映其稀缺性的程度,就可以制止资源滥用,促进环境改善。这样的经济理论一度成为主流,然而随着市场化手段在环境管理中的运用,人们发现结果常常不能改善环境,而只是让一些行业得利。比如水价改革中许多城市水价大涨,但公众不见当地水环境带来明显改善,只见相关行业的福利待遇水涨船高。这样的市场化改革很难得到支持。

市场失灵让一些人士深感失望,于是他们提出回归计划经济,由一个强有力的政府去行使环境保护职责。他们认为,每一个牧人自身的理性行为会造成公地悲剧,而如果改由政府决定谁可以放牧,什么时候可以放牧,可以放养多少牲畜,由政府惩罚违反指令的人,就不会超出自然承载力的界限,公地悲剧问题就可以得到解决。但实际上,计划经济加上威权政府同样不能够有效地解决环境保护问题。这主要是因为计划经济对资源的配置的效率低于市场经济,即使在经济发展规模有限、物质生活水平低下的情况下,其低效率的资源利用也会对环境带来严重破坏。这一点已经为苏联和东欧的计划经济实践,以及1978年以前中国自身的计划经济实践所证明。

有序参与

公众是权力寻租无法突破的障碍。我们需要将公共决策过程打开,让各个利益群体都获得知情参与的机会,让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。

环境问题的严峻性已经有了社会共识,那么我们该朝什么方向寻找出路呢?是不是中央提出了科学发展观,地方政府就能够找到发展和保护的平衡点呢?山西省环保局2006年底公布的一次万人环保意识问卷调查可以给我们一些启示。在回答“某市财政收入全省领先,但环境污染日趋严重,您是否愿意让现任市长继续留任”这个问题时,71.01%的被调查民众选择了“不愿意”,但90.8%的受访市、县官员选择了“愿意”。显然,地方政府官员在环境决策中有其自身的利益考量,仅凭他们难以作出平衡各方利益诉求的环境决策。

一段时间以来,我们试图引入专家参与环境决策,希望专家能在利益无涉的条件下作出科学判断。然而,参与决策的专家们前有利益诱惑,后有开发商甚至政府部门的压力,作为个人常常不能坚持自己的专业判断,因此仅靠加强专家意见决策也不能解决问题。

回顾历史,西方国家环境问题的转折源于上世纪60年代末,面对当时环境状况恶化的现实,公众发出了他们的反对声音,由此形成的强大压力促使西方国家的环境治理发生了深刻的变革。公众可以为环境保护提供动力,因为他们是环境和资源破坏的真正受害者,他们不会选择让自己的健康和安全受到严重损害的发展道路,不会选择断送自己子孙后代赖以生存和发展的资源的发展道路,正因为如此,公众是权力寻租无法突破的障碍。

市场经济高效配置资源的作用应该得到发挥,这对于中国这样一个人口众多、资源有限的发展中大国非常重要。只有与善治原则相结合,市场化改革才有可能得到公众支持。比如在水价改革中向用户公布水务公司的成本构成,让公众可以期待水价提高能给自身生活质量带来的好处,提价才有可能得到支持,水环境也才能在公众的监督下得到改善。公众参与也有助于解决市场经济中存在的外部性问题,因为参与的过程可以更全面地识别环境和社会影响,有助于将每个项目中的外部不经济性内部化,从而改变项目的成本效益分析,不利于只重开源的粗放型的开发项目,而有利于立足节能降耗、需求管理的集约型项目,有助于促进服务业的发展,最终有利于推动经济增长方式的转变。

公众在环境和资源管理中的缺位,是今天中国环境管理体系中的最大缺陷。令人欣慰的是,今天的中国在推动公众参与公共决策方面已经取得了进展。2003年实施的《环境影响评价法》,成为中国历史上第一部在公共决策中要求有公众参与的法律。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》又提出了信息公开原则。2006年中央则在《构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出,“社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证”,进而提出要“从各个层次扩大公民有序的政治参与,保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化,深化政务公开,依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”

站在一个历史的十字路口,我们认为倒退回旧有模式没有出路,我们认为陷入“左”与右的意识形态化争论不能提供现实的解决之道。中国社会正呈现利益多元化的状态,最实际的问题是如何避免由任何一个利益集团主导决策过程,寻求其自身的利益最大化。我们需要将公共决策过程打开,让各个利益群体都获得知情参与的机会,让公众在维护自身环境权利的过程中寻找到发展和保护的艰难平衡。有序参与,正是政府、企业和公众利益的结合点。在环境决策中严格遵守公众参与程序,可以部分弥补民主合法性的缺失,有助于对艰难选择形成社会共识,有助于发挥市场化手段高效配置资源的优势,有助于实现环境公平,有助于达成人与自然的和谐。

 

马军,北京公众与环境研究中心主任 

本文摘编自《南方都市报》

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匿名 | Anonymous

好文章!

这是一篇很好的文章。要生产就必须有消耗。这是不可避免的。 原料来自生态系统本身,而其耗损也与整个生态体系有关。当森林被大面积砍伐以提供原木来源之后,它就不再是休闲场所和蜜蜂栖息地了,其保持水土和净化空气的能力也会大大降低。废弃物回到生态体系中(例如大气和水土循环中),更加剧了生态系统的恶化。相应地,公共利益也会因此受到损害。公共利益不只关乎个人,从这个意义上来说,它是非竞争性的,也就是说,如果森林为我提供休息场所,对其他人亦然。因此,在为了私人目的进行的生产活动中,涉及公共利益的生态系统不可避免地沦为牺牲品经济对环境的负面影响已开始可能以隐而不现,比如,它会催生一些有一定潜伏期的慢性疾病,并造成不可预料的非连续性病变(传统的马克思主义术语把它称作“从量变到质变”)。现在的问题是,出于私人目的而进行的生产活动在与政治联手后有上升的趋势,所造成的对公共利益的侵害已为许多人所察觉(例如,他们不再享有清洁的空气和干净的饮用水)马军很正确——大众的知情和参与很重要,这有助于应对日益严重的威胁和已经存在的负面影响。在为追求最大利益的市场设置种种规定和限制时,这些负面影响必须被考虑到。因为这关乎社会公平。尽管如此,仍有一些经济学家声称,出于发展经济的考虑,中国可以先污染后治理,正如一些发达国家过去过去经历的那样。然而,这种模式似乎并不适宜于中国,其付出的代价也会太高。在经济发展到理想水平以前,中国人很可能早就被肮脏的空气呛死了。另外,许多运用“污染——治理”模式的国家都把危害环境的废弃物倾倒到欠发达国家(也包括中国)。 因此,这一模式也许更适合于发达国家。

A Great Article!

This is a great article. It is impossible to make something from nothing - the production of market goods requires raw materials and generates wastes, inevitably. Raw materials are taken from the ecological system structure but that depletes connected ecological-system services. When a forest is fenced off to be used as a raw material source (by being logged) then its ability to act as a watershed, as a way of cleaning the air, as a place of leisure and habitat for pollinating bees is degraded. Waste returned to eco-systems (the air, water systems, the soil) further degrades ecological -system services. These are public goods that are degraded - they are not owned by anyone in particular and, when they are used as public goods, they are non-rival. ("non rival" means that if I use an open access forest as a place of leisure it is still available as a place of leisure to others).

So eco-systems which are creating life sustaining services that are public goods are being degraded in the production of private goods. Negative economic impacts feed into a complex ecological system creating degrading effects some of which may be hidden at first, e.g. chronic illnesses appearing with a time lag, and creating unexpected non linear transformations.(In old fashioned Marxist jargon, quantitative changes suddenly become qualitative changes -or in ordinary talk, "nasty surprises").

The problem is that private benefits accrue to market actors with political connections in some places and the burdens and losses from degraded public goods are felt by other citizens in other places (e.g. they can no longer breath clean air or drink clean water). Ma Jun is quite right - this requires well informed mass participation by citizens to better generate the information needed to account for threatened possible or already existing negative impacts (ecological and collective costs). Those negatively effected must have access to information, research and support to feed their concerns into a process of negotiated collective restraints set on the markets driven by the profit seeking few. These are social justice issues.

Despite this some economists say China should pollute to get rich first and clean up later. They say this is what happened in other rich countries. However, the turning points, the levels of income at which the worsening is supposed to halt and reverse, are too high for China to ever reasonably expect that it will get there. Its population will have choked on filthy air and water first. Moreover, much of the apparent improvement in wealthy countries comes from these nations offshoring the most environmentally damaging production stages of the goods that they consume to the poorer countries like China. Pollute first and clean up later is a theory that suits the big foreign interests and the wealthy shopper of my country.

Brian Davey

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匿名 | Anonymous

邓小平所没想到的

发展是硬道理,中国的确进步了太多!那时老人家还没能考虑到环境问题,到现在,他应该会说,环境制约下的发展才是硬道理。

An issue that was overlooked by Deng Xiaoping

Development is a firm principle; and it really has led to a dramatic improvement in China! During his time, Deng overlooked China's environmental issues; but now he probably would say development which takes environment into consideration is the only the firm principle that can guide real development.

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匿名 | Anonymous

分析到位!

马军的文章和他的人一样看似温雅、平和,但你很快就能感觉到他的含蓄背后的力量和锐利的锋芒。发展和环保,又是老生常谈的话题,但此文的分析的确独特而到位。

pinpoint analysis!

The style of Ma Jun's article seems to be as mild and placid as his characteristics. However, you could feel the article's powerful, sharp and pointed strengthes.

The relation between development and protection protection has been an over-talked topic, but this article displays a distinctive and pinpoint analysis.

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匿名 | Anonymous

权利寻租!

权利寻租!自古以来就如此啊,不仅仅是环保。中国民主化进程,路尚漫漫,或许环保是个突破口吧。

Rent-seeking of the powerful!

It has been the same for centuries for the powerful to seek rent. And this does not happen only to environment protection area.

China still has a long way to go to advance its democracy progress. Hopefully, the country could make a breakthrough in the environment protection area.

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匿名 | Anonymous

利益平衡

终究是利益的平衡分配。问题是,现在的情况,富人消费和破坏,穷人来承受污染,潘岳先生在其文章中讲的非常好。

Balance of interests

All issues in the end are about the balance of interests. Pan Yue's opinion in the article is great: the rich are consuming and damaging the environment, however, the poor are suffering from the pollution.

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匿名 | Anonymous

反对污染,反对污染企业集体和个人

人民当家却做不了主,为官者在财政收入和环境维护(企业税收和严重排污)前失去了远见卓识的长远目光--选择了前者!人民只能默默承受,呼吁大力宣传反对污染,新闻媒介也积极多参与...

Against pollution, against polluting factories and individual pollutors

People is entitled, but without actual power. Government officials facing the tradeoff between fiscal income and environmental protection (corporation taxation vs. serious pollution mitigation) lost their strategic long-term thinking, that is, they choose the former! The public can only tolerate in silence. Publicity of antipollution should be encouraged. And a more active involvement of the media is also needed...

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匿名 | Anonymous

发展经济 切记引狼入室

曾经在一个时期,大张旗鼓的宣扬引进外资,发展经济,“外资”是引进来了,利用我们的土地资源,工厂、廉价的劳动力,大量的资本却被其占有,等他们逃之夭夭的时候,留给我们的会不会光秃秃的山丘、灰色的天空......

妙荷

The downsides of development

Since grand scale encouragements for foreign investment for economic development, ‘foreign investment’ has been introduced, however, it exploited our resources, factories and cheap labour, while they own the majority of the capital; by the time they leave, there will just left behind bare rock and grey sky…… Miaohe

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匿名 | Anonymous

Handling problems

Some people think that the problem has caused widespread negative influences,and need to be resolved urgently. Some other people think it is not so serious, and just the necessary process of human beings' improvement under the social development. Whatever,the problem has became very prominent, and it is the time that we should handle it right now.

解决问题

有的人认为这个问题已经造成广泛的负面影响,亟待解决;而有的人又认为其实没那么重要,这是社会发展,人类进步的必要过程,不必大惊小怪。无论如何,这个问题已经很突出,现在是需要我们来共同探讨的时候了。