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中国可能实现环境资源案件的刑事、民事、行政“三审合一”

最高人民法院成立环境资源审判庭后,各省高院也将成立环境庭,并建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。

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中国正大修《环保法》,简化法院系统、发布工作指引,让饱受空气、土壤和水污染的人更易获得司法保护。图片来源:绿色和平/林克

“无米下炊”,在2014年9月18-19日召开的第四届环境司法论坛上,这几乎是所有基层法院反映的共同问题。

目前,中国已成立的环境保护法庭、合议庭或巡回法庭等共365个,但审理的环境案件数量较少。以江苏为例,2013年全省涉及环境的举报和信访共5万多例,但通过司法途径解决的只有85件.

对此,最高人民法院(以下简称最高法)做出的尝试是环境司法专门化。在2014年6月,最高法成立了环境资源审判庭(以下简称环境庭)。6月27日,郑学林被任命为环境庭庭长。9月18日,记者采访了郑学林。

记者:环境庭成立后主要做了哪些工作?

郑学林:
主要有以下几个方面:一是7月3日 出台了《关于全面加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,这是最高法专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的一个重要司法指导 性文件。二是指导和推动下级法院成立专门的环境审判机构。三是发布了一些精心挑选的环境诉讼案例。我们还强化培训工作,对最高法环境庭的工作人员进行培 训。

最重要的一项工作,是集中精力做好关于环境公益诉讼的司法解释。最高法审判委员会讨论通过后,我们将及时发布,就可以作为办案依据了。新环保法明年1月1日实施,希望这个司法解释能够同步实施。

记者:该司法解释对推动环境公益诉讼会产生哪些作用?

郑学林:
很重要。因为民事诉讼法和环境保护法对环境公益诉讼规定得非常原则。如果一个地方法院第一次受理环境公益诉讼案件的话,他就不知道怎么办,因为具体的审理程序没有,裁判方式没有。

记者:现在全国法院成立环境资源专门审判机构的多吗?

郑学林:
还不多。最高法成立了环境庭后,要求各省高级法院成立环境庭,再根据各省的情况,由省级高院统筹指导中级法院合理设立环境庭,探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度,设立跨行政区划环境资源专门审判机构,因为环境资源案件有跨行政区域的特点。

记者:跨行政区域的环境案件,会不会存在各中院不向环境庭移交环境案件的情况?

郑学林:
不会。一旦省级高院指定某几个中级法院的环境庭跨行政区划管辖环境案件,其他法院都无权管辖这类案件。

记者:中级法院以下的基层法院要成立多少环境庭呢?

郑学林:
基层法院原则上不成立环境庭。但在特殊情况下也可设立,比如案件比较多的地方,还有以前已经设立的,比如贵州清镇市法院生态保护法庭是全国第一个环境庭,影响很大,办案效果很好,应当保留。环境公益诉讼案件原则上由中级法院来做一审。

记者:最高法也会受理案件吗?

郑学林:
将来可能会有。比如涉及赔偿金额很大的案件,如资源类案件。涉及矿产资源的开发利用、股权的转让等,可能由省级高院直接一审,最高法院二审。

记者
关于环境资源的举报、信访很多,为什么案件很少?

郑学林:
确实有大量举报、信访没有进入司法程序。原因是多方面的。一方面,有诉讼渠道不畅的原因,法律规定的程序不具体,受理后法院不知道该怎么审理。另一方面,一些地方的干扰因素存在,因为污染大户往往是纳税大户。

记者:推进环境庭等机构建设,是环境司法专门化的一个部分。那么,环境司法专门化还包括哪些方面?

郑学林:
环境司法专门化的最高设计,是成立专门的环境法院,如澳大利亚、新西兰等国家,但中国成立环境法院条件还不成熟。其次是成立专门的环境审判机构,比如环境庭。第三层次,案件少的地方,可以成立专门的环境资源合议庭。从人员上讲,也要专门化,环境公益诉讼经常同时涉及刑事、民事、行政三种法律关系,存在法律 关系的复合性和复杂性的特点,所以要有专门的审判人员。刑事、民事、行政案件由环境庭来归口审理,也是环境司法专门化的一个核心内容。但只有成立了专门的 环境法庭审判机构,才能实现“三审合一”。

记者:“三审合一”在实践中有什么障碍?

郑学林:
目前地方法院成立的环境资源审判机构大多采用“三审合一”模式。但最高法环境庭还没有实行“三审合一”,目前只管环境资源民事诉讼这部分,主要是因为“三审合一”的法律依据尚不明确。

记者:这样的话,上下不对应,会不会产生问题?

郑学林:
虽然最高法没有实行“三审合一”,但要求在刑事审判庭、行政审判庭各确定一个合议庭专门负责审理环境资源类刑事、行政案件。这样在沟通等方面会更顺畅一些。

在环境庭成立之前,最高法曾考虑把这个新设庭叫民事审判庭第五庭,但最终名称确定为环境资源审判庭,就是为将来的发展留有余地,实现“三审合一”是有可能的。

记者:环境公益诉讼的立案难、损失鉴定难、审理难等问题一直存在,目前国内是怎么解决的?

郑学林:
各地都在大胆尝试。比如环保部、司法部和最高法正在积极推动环境损害司法鉴定体系的早日建立。一些案件的评估鉴定很难,而且时间太长,花费太大,公益诉讼没 有那么多费用。所以我们考虑可以请环境专家作为陪审员或“专家证人”,就按他的评估意见作为认定依据。最高法也在筹建专家库,需要时,听取他们的意见,甚 至让他们作为“专家证人”出庭。

记者
地方法院受理的环境诉讼案,大多数以调解为主,判决的很少,这也是一个很大的问题。

郑学林:
对,这是个很大的问题。但将来会有改变,在新的司法解释里,我们就要求在法院作出调解书之前对调解协议的内容进行公告,因为环境公益诉讼案件不是原被告双方的个人利益,不能由你们俩调解了就完了,法院还要审查。法院认为调解协议内容不符合社会公共利益的,可以不予确认。

记者:你觉得环境司法专门化对环境治理会起到作用吗?

郑学林:
司法本身具有一定的引领作用,司法裁判也具有导向作用。环境资源审判机构的设立,会弥补环境执法的不足。如果真正建立跨行政区域的司法管辖机制,环境司法所起的作用会更大。



原文刊于《南方周末》 

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