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环境法治将成为依法治国的突破口

2015年新的环境保护法实施后,中国环境群体性事件高发态势很可能出现拐点,呈减缓趋势。环境法治将是依法治国的突破口。

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图片来源:绿色和平 

2014年2月,中国社科院法学研究所发布《法治蓝皮书(2014)》认为,环境污染是大规模群体性事件的主要原因。环保部今年也表示,要将环境群体性事件作为重要问题予以关注。

新华舆情引用的数据显示,自1996年以来,环境群体性事件一直保持年均29%的增速,特别是2012年以来,四川什邡、江苏启东、浙江宁波、云南昆明等一系列轰动社会的环境群体性事件相继发生。

中国政法大学法学教授曹明德认为,环境群体性事件中的抗议者,往往是在难以通过现行制度框架解决环境不正义问题时,采取了抗议行为。

他说,2014年10月召开的十八届四中全会提出全面推进依法治国,这为环境法治带来了千载难逢的机遇。加上新修订的环境保护法明年伊始开始实施,“环境群体性事件高发的态势很可能出现拐点,即开始呈现减缓的趋势”。

中外对话:在江西弋阳县,最近发生打砸再生铅工厂事件。从现有的媒体报道来看,您认为事件爆发的根源在哪?

曹明德:从媒体对该事件的报道来判断,这一事件的根源在于地方政府在规划、项目选址以及环境影响评价方面均存在一些瑕疵,由此引发了这一群体性事件。

此前,该镇因为铅污染曾导致血铅超标甚至中毒事件,居民对铅项目存在担忧、顾虑、反感、厌恶等心理和情绪,这些担心和顾虑不是建立在假想和想象的基础上,而是建立在历史的事实和经验的判断上。作为地方政府及其环保部门,理应汲取教训,在政府的规划上科学合理进行乡镇功能的划分,将工业区与居住区分隔开来。在选址上,将此类重金属项目安排在离居民区仅仅约一公里的地方,没有考虑附近居民的心理感受。

另外,在项目的环境影响评价阶段,该项目可能导致的环境影响信息是否得到充分披露、利益相关方特别是项目附近居民对该项目的态度和意见是否得到听取和尊重,均令人生疑,这一点可从该群体性事件中村民的情绪中得到反映。

村民打砸工厂甚至工作人员,是一种严重的违法行为,会面临法律的追究。他们之前是否穷尽了正常的救济途径,如向党政机关反映和呼吁该项目存在的问题,通过环保组织运用法律途径来维护自己的合法权益等因素。冲动、过激、急躁和草率的行动在法治社会中不会产生什么积极效果,丛林法则只会在无序的社会中起作用。

中外对话:而在另外一个地方,福建394名“环境难民”经过5年理性维权,最后“罕见胜诉”。这次胜诉能说明什么问题?

曹明德:该案罕见的胜诉给环境难民的理性维权带来的一丝曙光,实际上可以被视为中国未来解决环境群体性事件的一个模式,即“闽侯模式”。此案胜诉看似偶然,实际上具有重要的启发意义。

该案成功维权说明法律途径是有效可行的,不过法律途径也是艰难和漫长的,这即使在法治成熟的国家也会如此。历时5年本身就说明了立案难、鉴定难、胜诉难、执行难等环境维权案件存在的普遍性问题,其他案件中还普遍存在地方政府行政干预、法院难以独立行使审判权等问题。

因此,环境维权需要环保非政府组织、专业律师、公益资金、维权技巧等多种因素。王灿发教授创立的中国政法大学污染受害者法律帮助中心作为一个环保非政府组织,在援助环境污染受害人对抗污染者方面积累了丰富的经验,推动中国环境法治的积极力量正在成长壮大。

中外对话:解决环境群体性问题的关键在哪?

曹明德:环境群体性事件的根源在于环境不正义现象的存在,抗议者往往是在无法或难以通过现行的制度框架来解决环境不正义问题的情况下,所采取的一种抗议活动,它是一种社会运动。西方国家也曾经历过这一阶段。

环境群体性事件的发生在于政府制定政策、规划和规则时没有经过法治国家通常所经历的“通知”和“评论”阶段,让利益相关方、公众、社会组织等充分表达各自的观点意见和利益诉求,通过这一过程政府机关也有机会搜集大量的信息,并对收集到的意见和利益诉求进行回应,对原先的政策规则草案进行修改并作出说明。

反观当下的中国地方政府决策,其过程及范围主要局限于决策者内部,几乎没有法定的程序向社会公布法规、政策和规则的制定,导致公众对法规、政策、规则不了解、不自觉遵守。特别是涉及公众的环境权益,包括知情权、参与权、获取司法和行政救济的权利等,往往被地方政府官员们所忽略。他们理所当然或一厢情愿地以为是在为政府或公众做正确的决定,如为了公众的福址或幸福而决定上马某个大型建设项目,殊不知,公民是否觉得幸福只有他们自己知道,不可以以某些官员的感受或主观臆想作为判断标准。因此,关键在于提高地方政府的执政能力和决策水平,包括提升官员和执法者的法治意识尤其是环境法治的意识,这是从源头上消除环境群体性事件的产生。

另一个关键在于提高环境污染受害者本身的依法维权意识。作为环境污染的受害者本身值得同情并应得到声援和法律援助。但是,当受害者以不恰当的方式来主张自己的权利时,往往会与其意愿背道而驰并渐行渐远,甚至面临双重伤害。法律同情弱者但也绝不迁就和姑息弱者的恣意妄为。建设法治社会需要公民良好的法治素养,加上善于动用社会资源包括媒体的力量来谴责环境污染者的不道德行径往往是十分有效的。在法治社会中我们应当学会文明地对话而不是粗暴地对抗,更不能由受害者而变成加害者。“闽侯模式”值得推崇。

另外,法治社会的一个特点是非政府组织相当发达,具有很强的参与法律、政策、规则制定及其实施的能力,因此,法律、政策、规则的制定本身就是各利益相关方进行博弈的漫长过程。

中外对话:2015年新环保法实施后,群体性事件保持增加趋势,还是会有所减缓? 

曹明德:十八届四中全会提出全面推进依法治国,这为环境法治带来了千载难逢的机遇。加上新修订的环境保护法明年伊始开始实施,环境群体性事件高发的态势很可能会出现拐点,即开始呈现减缓的趋势。原因在于从制度层面上为环境污染受害者依法维权提供了可能性,降低了他们采取自力救济的概率。

不可否认的是环境群体性事件往往是在当事人状告无门、一忍再忍、直至忍无可忍的情况下才发生的。新法为环境污染受害者的维权提供了制度上的条件,公民、环保非政府组织以及检察机关、新闻媒体均将更有效地对污染破坏环境的行为进行监督、包括环保非政府组织、检察机关提起公益诉讼等,这些将有效地减少严重的环境污染、生态破坏事件,从而相应地减少环境群体性事件的发生。

环境法治也会成为中国法治建设的突破口。实际上,政府的决策、法律和规则的制定、政府信息公开、公众的知情权、参与权、公共治理、法院依法独立行使审判权等,很大程度上均体现在环境法领域,或者主要是由环境法推动的。鉴于中国环境污染、生态破坏的严峻性,环境法治是中国法治建设的当务之急和重中之重,也是中国法治建设的重要方面,依法治理环境将是依法治国的重要试金石。可以说环境法治将成为依法治国的突破口。

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