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中国试行环境审计以追究官员环境责任

环境污染破坏要对官员进行终身追责,但问题是追责如何量化。

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图片来源:Greenpeace / Yin Kuang

为了加大环境治理力度,中国今年1月实施的新环保法,和4月发布的“水十条”(水污染专项治理规划),都明确了环境污染破坏要对官员进行终身追责。问题是:怎么追?

官员在任期间,环境变好还是变坏了?生态资源增加了还是减少了?企业排污是改善还是恶化?这些都是追责的内容。

“要追责,就要把这些都量化,白纸黑字记录在案,等官员卸任了,将到任前和卸任后情况一比,就知道环境是恶化还是变好。”中国环境学会环境审计专业委员会副主任孙兴华对中外对话说。

这种办法,就是环境审计——对环境治理成效、环境组织管理水平等进行审计。审计的结果,就是给离任的官员出具一个“生态资源离任审计表”,用这张表来追究官员的环境责任。而这一办法,正开始在中国试点。

终身责任制倒逼环境审计探索

自然资源核算体系,在国际上已经进行了几十年的研究,中国是从上世纪90年代才开始萌芽,却一直不成体系。目前,山东、贵州等省份对编制自然资源资产负债表进行了探索,但国家尚未出台整体规划,总体还还停留在分散的、自发的研究状态。

但是终身责任制已经开始推行,怎么确定责任却是个问题。“官员离任的时候生态资源是什么状况是可以查到的,但是上任的时候呢?”孙兴华说。

新发布的水污染专项治理计划“水十条”就强调污染的可量化性。环保部污防司副巡视员陈永清对媒体说,水十条共计238项措施,“所有措施都是可量化、可考核、可追责的。”

但没有审计准则,没有环境核算办法,也没有环境会计准则,如何量化、核算,还有待探索。今年三月初,根据环保部下发的《关于开展政府环境审计试点工作的通知》,兰州成为了全国第一个环境审计试点城市。

这个试点,源于环保部环境规划院副院长王金南2014年牵头完成了一个项目报告,特别研究政府环境审计制度,将“在典型地区和城市开展干部离任环境审计的试点工作”,并计划在十三五之后在全国推广。

但孙兴华说:“财政部还没开始做呢,不懂环境,没法做。尤其是,会计审计不懂环境,查表也没法查。环境审计难就难在它的跨学科交叉性,必须是会计、审计、环境专家共同协作。”

中国环境审计的曲折历程

环境审计的目的,是要把环境污染和生态破坏的治理修复成本纳入企业资产计量。用孙兴华的话说,就是企业外部环境成本内部化,因企业7%的GDP增长率中,有3%可能都要用来支付环境治理成本,所以企业的实际GDP增长,应该是4%。“外部成本内部化,加大亏损,企业谁能愿意呢?”孙兴华说。

20多年来,环境审计工作走走停停。要做环境审计,第一步是要有绿色会计,没有会计如实记录核算自然资源的价值和损耗,审计工作没法开展。但是会计们不懂环境,无法记录自然资源的价值及污染破坏导致的损耗。孙兴华只好投向环保阵营。事实上,环保方面做好监测记录,环境审计工作就可以开展。

其时环保副部长潘岳力图改革,启动了绿色GDP课题组,并开始做试点。所谓绿色GDP,就是要在GDP增长中扣除环境污染成本,也是环境审计的要审核的内容。

孙兴华说,十多年前中科院可持续发展研究组组长牛文元,提出在GDP增长率中扣除生态赤字2个百分点,算作生态环境的成本。经过绿色GDP课题组的研究,2004年扣除4个百分点。GDP增长总共才百分之7左右,这一下就扣除了一多半。因这个扣除没有实时监测记录,以及会计基础核算,也即没有确实的依据,再加上每个省实际情况又不一样,最后10个试验省市的绿色GDP研究失败了。

“我们认为要搞绿色GDP核算,必须从基础开始,要把环境会计和基础的核算工作搞起来。”他说。

不过,他2001年倡议成立的中国会计学会环境会计专委会,但许多专业的会计都反对。说这个绿色会计研究太超前。会计工作,只针对那些货币能够计量的内容核算。而这些自然资源、矿山湿地、江河湖海,值多少钱呢?环境污染没有人给定价,所以没法核算。

孙兴华也曾做过尝试,想看看在小范围能否推动。

北京朝阳区一个污水处理厂,是他的审计客户。他想拿来做个技术节能减排环境审计先例。

可审计核查发现,企业的出水监测不达标。他在审计报告里如实写了,厂方不同意出否定报告。最后报告没有验收,审计费用也没支付。

这种困难,只有亲自经历才知道。当他呼吁环境审计工作迫在眉睫的时候,应者寥寥。他说:“现在整个的核算体系中,环保效益根本没有核算。滇池治理,国家投入多少个亿,治理效果怎么样,有环境绩效审计么?没有。太湖治理有么?也没有。”

孙兴华认为,最重要是建立一套协调配合、运转有效的审计实施机制,需加强审计机构和环保、国土、水利等部门的协作机制。

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